以制度建設(shè)為主線系統(tǒng)高效推進改革
——習(xí)近平系統(tǒng)改革—治理觀研究之六
習(xí)近平總書記在中央全面深化改革委員會第十一次會議上指出：“要以堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為主軸，增強以改革推進國家制度和國家治理體系建設(shè)的自覺性，突出制度建設(shè)這條主線”。這就深刻闡明了“深化改革”和“制度建設(shè)”之間的辯證統(tǒng)一關(guān)系：既要在全面深化改革中緊緊抓住制度建設(shè)這條主線，確保改革沿著正確目標(biāo)和路徑順利推進；又要通過繼續(xù)深化改革堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，確保改革取得實實在在的成效，真正把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。正確把握二者的辯證關(guān)系，對于深刻理解習(xí)近平系統(tǒng)治理觀思想，全面貫徹落實黨的十九屆四中全會精神具有重要意義。
一、全面深化改革要抓住制度建設(shè)這條主線
改革是一場深刻的社會變革，不僅要以巨大的政治勇氣，堅決破除一切妨礙科學(xué)發(fā)展的思想觀念和體制機制弊端；而且要以更大的政治智慧，致力于構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型。各項改革舉措只有緊緊圍繞加強制度和治理體系建設(shè)這個主軸，突出制度建設(shè)功能，才能抓住本質(zhì)，瞄準(zhǔn)目標(biāo)，收到實效，順利實現(xiàn)全面深化改革的總目標(biāo)。
首先，抓好制度建設(shè)是全面深化改革的本質(zhì)體現(xiàn)。改革本質(zhì)上是一種破舊立新的活動，目的是更好促進經(jīng)濟社會健康發(fā)展，而只有形成合理的制度才能從根本上保障經(jīng)濟快速發(fā)展和社會長期穩(wěn)定。早在1980年，鄧小平同志就深刻指出：“領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。”“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗?rdquo;回顧改革開放40多年的歷程，從發(fā)端于安徽小崗的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制破僵化體制之堅冰，到我國農(nóng)村改革激流騰涌，波瀾壯闊展開；從畫圈深圳南海漁村開經(jīng)濟特區(qū)試驗之先河，到海南自貿(mào)區(qū)、浦東新區(qū)、濱海新區(qū)、雄安新區(qū)逐浪揚波，直至各類自貿(mào)區(qū)、開發(fā)區(qū)風(fēng)生水起；從深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革到深化金融體制改革，從憲法修改到深化黨和國家機構(gòu)改革……改革承前啟后、守正出新，制度本質(zhì)充分體現(xiàn)，制度價值更加鮮明，制度功能更為凸顯，制度建設(shè)分量加重，推動著黨和國家事業(yè)全面開創(chuàng)新局面。
其次，突出制度建設(shè)是全面深化改革的目標(biāo)要求。從黨的十一屆三中全會開啟改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)歷史新時期，到黨的十八屆三中全會確立全面深化改革的總目標(biāo)，開啟系統(tǒng)整體設(shè)計推進改革的新時代，再到黨的十九屆四中全會對全面深化改革工作進一步作出部署，40年的風(fēng)雨兼程、艱辛探索，改革的目標(biāo)更加明確、路徑更加清晰，對改革的制度性設(shè)計和要求更高、更強烈，相應(yīng)地建章立制、構(gòu)建體系的任務(wù)更重、更迫切。因而在新時代謀劃全面深化改革，必須以堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為主軸，把制度建設(shè)和治理能力建設(shè)擺到更加突出的位置，推動各方面制度更加成熟更加定型，以適應(yīng)全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國的需要。
第三，加強制度建設(shè)是對全面深化改革成效的檢驗。改革能否經(jīng)得起實踐、人民和歷史檢驗，最根本的要看形成的制度是否系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效，代表并符合廣大人民的根本利益。40年的披荊斬棘、磅礴前行，改革擊楫中流、開拓實踐，從農(nóng)村到城市、從試點到推廣，從經(jīng)濟體制到經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明體制和黨的建設(shè)制度，六大改革全面發(fā)力、多點突破、縱深推進，取得了顯著成效，充分表明制度建設(shè)至關(guān)重要。進入新時代，面對當(dāng)今世界百年未有之大變局和國內(nèi)改革發(fā)展穩(wěn)定的繁重任務(wù)，更加需要運用制度威力有效應(yīng)對各種風(fēng)險挑戰(zhàn)，發(fā)揮制度功能掌握和贏得各項工作主動。我們只有把改革的成效落實到制度建設(shè)上，轉(zhuǎn)化為可以施之長遠的制度和治理體系，并以制度建設(shè)的成果檢驗各領(lǐng)域各方面改革舉措的成效，才能進一步提升改革的整體功能，形成改革的總體效應(yīng)，推動全面深化改革行穩(wěn)致遠。
二、守正創(chuàng)新充分發(fā)揮社會主義制度優(yōu)勢
全面推進改革是一個破立并舉、守正創(chuàng)新的動態(tài)過程。“破”首當(dāng)其沖，是要解決問題，但“破”的目的在于“立”，是為了在解決問題的過程中推進制度創(chuàng)新，加強制度建設(shè)，進一步完善和發(fā)展治理體系。守正，就是要毫不動搖地守住制度的社會主義性質(zhì)，始終堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，鞏固制度的人民主體地位；創(chuàng)新，就是要通過繼續(xù)深化改革，與時俱進地推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，充分發(fā)揮社會主義制度的優(yōu)勢，并把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。
一是要堅持制度的社會主義性質(zhì)。堅持和完善中國特色社會主義制度首先要明確，支撐我國發(fā)展的根本制度、基本制度和重要制度，都是社會主義性質(zhì)的制度。因此，既要在改革中堅持和鞏固，確保黨長期執(zhí)政和國家長治久安，始終沿著社會主義方向前進；又要通過改革完善和發(fā)展，充分發(fā)揮制度的社會主義優(yōu)越性，為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家提供可靠的制度保障。為此，一是要堅持馬克思主義的指導(dǎo)地位。中國特色社會主義制度是馬克思主義與我國實際相結(jié)合的產(chǎn)物，其完善和發(fā)展必然要以馬克思主義為指導(dǎo)，這也是馬克思主義的歷史使命和科學(xué)社會主義的制度化實踐要求所決定的。二是要充分發(fā)揮黨的全面領(lǐng)導(dǎo)作用。中國共產(chǎn)黨作為馬克思主義政黨，其與生具有的性質(zhì)和使命，決定了黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是堅持和鞏固、完善和發(fā)展中國特色社會主義制度的根本保證。我國改革開放的實踐也表明，只有在黨的堅強領(lǐng)導(dǎo)下，以馬克思主義為指導(dǎo)，才能堅守制度的社會主義性質(zhì)，確保制度建設(shè)方向不變、道路不偏、力度不減，不斷自我完善和發(fā)展。
二是要鞏固制度的人民主體地位。習(xí)近平總書記強調(diào)，“中國共產(chǎn)黨的一切執(zhí)政活動，中華人民共和國的一切治理活動，都要尊重人民主體地位，尊重人民首創(chuàng)精神，拜人民為師”。民心是最大的政治。人民當(dāng)家作主是中國特色社會主義制度最堅實的基礎(chǔ)，人民的支持和參與是制度建設(shè)最根本、最有效的力量源泉。堅持人民主體地位，發(fā)展人民民主，切實保障廣大人民群眾規(guī)范有序參與國家和社會治理，最大程度彰顯了中國特色社會主義民主的廣泛性、真實性、有效性。因此，在全面深化改革中必須以人民為主體加強制度建設(shè)。既要堅持制度建設(shè)“為了人民”的價值指向，保證黨和國家事業(yè)始終以人民為中心、為人民謀幸福；又要為制度建設(shè)提供“依靠人民”的深厚動力，不斷完善人民更廣泛、持續(xù)、深入?yún)⑴c國家和社會治理的權(quán)利保障、機制程序等制度設(shè)置，為黨和國家事業(yè)發(fā)展匯聚人民群眾的智慧和力量。
三是要發(fā)揮社會主義的制度優(yōu)勢。制度競爭是最根本的競爭，制度優(yōu)勢是一個政黨、一個國家的最大優(yōu)勢。黨的十九屆四中全會決定指出，中國特色社會主義制度和國家治理體系是以馬克思主義為指導(dǎo)、植根中國大地、具有深厚中華文化根基、深得人民擁護的制度和治理體系，并從13個方面顯著優(yōu)勢強調(diào)了這種制度和治理體系的強大生命力和巨大優(yōu)越性。改革就是要通過加強制度建設(shè)和完善治理體系，進一步激發(fā)制度活力，釋放制度功能，以提高制度的競爭力、影響力，更好地把制度優(yōu)勢發(fā)揮出來。在推進全面深化改革過程中，我們只有使具有中國特色的制度價值充分展現(xiàn)、制度活力充分釋放、制度功能充分運用，真正把我國社會主義制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，才能持續(xù)推動擁有近十四億人口大國進步和發(fā)展，確保擁有五千多年文明史的中華民族實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)進而實現(xiàn)偉大復(fù)興。
三、系統(tǒng)集成把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能
隨著中國特色社會主義進入新時代，賦予全面深化改革新的內(nèi)涵和特點就是制度建設(shè)的分量更重。正如習(xí)近平總書記指出，改革更多面對的是深層次體制機制問題，對改革頂層設(shè)計的要求更高，對改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性要求更強，相應(yīng)地建章立制、構(gòu)建體系的任務(wù)更重。新時代推進全面深化改革是一項因素眾多、結(jié)構(gòu)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須緊緊圍繞制度和治理體系建設(shè)這個主軸，加強頂層設(shè)計、整體謀劃，注重系統(tǒng)集成、協(xié)同聯(lián)動，加快建章立制、構(gòu)建體系，推動各方面制度更加成熟定型，切實把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。
1、堅定制度意識，維護制度權(quán)威
“經(jīng)國序民，正其制度”。“有制”才能“有治”，“善制”方能“善治”，完善的制度是國家長治久安的根本保障。但要把制度優(yōu)勢發(fā)揮出來轉(zhuǎn)化為治理效能，前提是牢固樹立制度意識，自覺維護制度權(quán)威。只有人們發(fā)自內(nèi)心地尊崇制度、敬畏制度、擁護制度、遵守制度，學(xué)會運用制度思維認識問題、分析問題、解決問題，善于通過制度渠道合理合法表達訴求、解決糾紛、開展工作，自覺養(yǎng)成按制度辦事的良好習(xí)慣，才能更好地發(fā)揮制度在國家治理中化解矛盾、構(gòu)建秩序、引導(dǎo)行為的積極作用；只有在全社會普遍樹起制度權(quán)威，使制度規(guī)定成為剛性約束，遵守制度沒有例外，不搞“變通”、不留“暗門”、不開“天窗”，違反制度堅決懲處，嚴厲打擊踩“紅線”、越“底線”、闖“雷區(qū)”的違規(guī)行為，才能保證制度面前人人平等，真正形成用制度管權(quán)、按制度辦事、靠制度管人的良好局面。
2、加強系統(tǒng)集成，完善治理結(jié)構(gòu)
結(jié)構(gòu)決定功能。“欲筑室者，先治其基”，把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，基礎(chǔ)性工程是搭建“四梁八柱”的制度框架，建構(gòu)科學(xué)的制度體系和治理結(jié)構(gòu)。黨的十九屆四中全會在已有制度體系建設(shè)基礎(chǔ)上提出的“十三個堅持和完善”，是對我國制度和治理體系建設(shè)的整體性布局，也是新時代推進“中國之治”的系統(tǒng)性工程。應(yīng)按照全會的總體要求和戰(zhàn)略部署，深入分析、研究各項制度、措施之間的相關(guān)關(guān)系，科學(xué)認識、把握它們之間的有機聯(lián)系，在此基礎(chǔ)上系統(tǒng)集成、協(xié)同聯(lián)動、合理布局，形成相對穩(wěn)固的制度和治理結(jié)構(gòu)。既要統(tǒng)籌頂層設(shè)計和分層對接，堅持根本制度、基本制度、重要制度相銜接，各領(lǐng)域各方面具體制度相配套，不斷增強制度的治理效能；又要統(tǒng)籌制度改革和制度運行，處理好堅持和鞏固與完善和發(fā)展的制度關(guān)系，下決心克服制度的結(jié)構(gòu)性障礙，消除治理的機制性梗阻，使各項制度相互促進、緊密配合，制度與治理相互貫通、相得益彰，發(fā)生化學(xué)反應(yīng)，最大程度把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。
3、健全運行機制，優(yōu)化治理功能
機制連通效能。“小智治事，大智治制”，把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能是通過有效的運行機制實現(xiàn)的。要對標(biāo)十九屆四中全會部署的“十三個堅持和完善”，著力固根基、揚優(yōu)勢、補短板、強弱項，在健全協(xié)同高效的運行機制上下功夫。對于已經(jīng)建立制度框架的要繼續(xù)鞏固完善，優(yōu)化內(nèi)部設(shè)置，規(guī)范運行程序，推動高效運轉(zhuǎn)，形成長效機制；正在探索的要攻堅克難，破頑瘴除痼疾，打通制度瓶頸，再造運行流程，努力在建章立制上實現(xiàn)突破，盡快形成制度安排；有待謀劃推出的要對接總體方案，守正創(chuàng)新，納入整體運作，特別是要聚焦國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化急需的制度和滿足人民對美好生活新期待必備的制度，精心設(shè)計、周密部署，抓緊研究制定方案，明確實施的時間表和路線圖，加快形成運行合理、功能齊全的制度和治理體系。
4、強化監(jiān)督考核，嚴格制度執(zhí)行
制度的生命力在于執(zhí)行。“一分部署，九分落實”，把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，關(guān)鍵是抓好制度的執(zhí)行和落實，如果沒有執(zhí)行和落實，再好的制度也發(fā)揮不出應(yīng)有的作用。因此，必須強化制度執(zhí)行職能，不斷提高制度執(zhí)行能力。既要建立健全權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的制度執(zhí)行機制，明確執(zhí)行職責(zé)，嚴格執(zhí)行程序，壓實執(zhí)行的主體責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任，真正把各項制度落到實處，不斷提高執(zhí)行效率；又要善于運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代科技手段創(chuàng)新執(zhí)行方式，著力加強系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，推動制度一體執(zhí)行，在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化上形成總體效應(yīng)。既要聚焦制度有效運轉(zhuǎn)，加強對制度執(zhí)行的監(jiān)督，堅決杜絕制度執(zhí)行中做選擇、搞變通、打折扣的現(xiàn)象；又要建立制度執(zhí)行考核獎懲長效機制，把監(jiān)督檢查、目標(biāo)考核、責(zé)任追究有機結(jié)合起來，最大限度激發(fā)各級干部執(zhí)行制度的積極性，為把我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能提供堅強保證。
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作者：陳春生，系河北省委省政府決策咨詢委員會委員，中共河北省委黨校首席專家、二級教授，享受國務(wù)院特殊津貼專家和省管優(yōu)秀專家。
