《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》明確提出“推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”，其中強調(diào)“推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)”。“十四五”及未來較長時期內(nèi)，我國城鎮(zhèn)化率仍有較大提升空間。新型城鎮(zhèn)化既是農(nóng)業(yè)人口不斷向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的過程，也是城鄉(xiāng)之間生產(chǎn)要素頻繁流動的過程。縣城處于城市與鄉(xiāng)村之間，正是農(nóng)民進城就業(yè)安家、城鄉(xiāng)要素跨界配置和產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的天然載體。加快推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，既立足當下，是穩(wěn)投資、促消費和實施擴大內(nèi)需戰(zhàn)略的有效手段之一；更面向長遠，有利于優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間格局、推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展、提升人民幸福感。
縣城城鎮(zhèn)化是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵紐帶?？h城是推進工業(yè)化城鎮(zhèn)化的重要空間、城鎮(zhèn)體系的重要一環(huán)、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵紐帶，雖呈點多面廣的特征，但在我國經(jīng)濟社會發(fā)展中居于十分重要的地位。截至2019年底，縣及縣級市數(shù)量共計1881個，約為地級及以上城市市轄區(qū)數(shù)量967個的2倍?？h城和縣級市城區(qū)的常住人口共計約2.4億人，占到全國城鎮(zhèn)常住人口的近30%。2019年，縣及縣級市的地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）達38萬億元左右，占到全國GDP的近40%。
與此同時，縣城發(fā)展受制于市政公用設(shè)施底子薄、公共服務設(shè)施不健全、產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施不足、不同地區(qū)發(fā)展不均衡等不利因素，導致當前不少縣城難以承載更多的人口和產(chǎn)業(yè)，難以適應農(nóng)民日益增加的到縣城就業(yè)安家需求。以市政公用設(shè)施為例，有研究測算，2000—2017年，不論是以人均還是以地均衡量的縣城市政公用設(shè)施投資強度都只有同期城市投資強度的1/2。其中，除人均道路面積略高于城市外，縣城在供水普及率、污水處理率、生活垃圾無害化處理率、建成區(qū)綠地率、集中供熱面積、燃氣普及率等市政公用設(shè)施領(lǐng)域的主要指標均落后于城市。分地區(qū)看，東部地區(qū)縣城在基礎(chǔ)設(shè)施各領(lǐng)域的指標均好于中部地區(qū)，中部地區(qū)縣城基本好于西部地區(qū)，西部地區(qū)縣城則好于東北地區(qū)。
補短板強弱項，精準擴大有效投資。加快推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，須從各地實際和發(fā)展急需出發(fā)，尤其是要盡快補強新冠肺炎疫情暴露出的縣城城鎮(zhèn)化短板弱項，精準擴大有效投資，促進公共服務設(shè)施提標擴面、環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施提級擴能、市政公用設(shè)施提擋升級、產(chǎn)業(yè)培育設(shè)施提質(zhì)增效，提升縣城綜合承載能力，為實現(xiàn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化提供強大支撐。
一是擴大市政公用設(shè)施投資，不斷提高縣城運行效率。“十四五”時期，選擇一批具備條件的縣城重點發(fā)展，加大當?shù)刂卮蠊残l(wèi)生突發(fā)事件應急救治處置能力建設(shè)，加強環(huán)境衛(wèi)生、城市道路、市政管網(wǎng)、排水防澇、公共停車場等設(shè)施建設(shè)，加快推進供水、供氣管網(wǎng)全覆蓋和城鎮(zhèn)路面電網(wǎng)、通信網(wǎng)架空線入地，注重補齊市政公用設(shè)施短板，解決道路擁堵、停車難、出行不便、排水排澇不暢、公廁不足、黑臭水體、垃圾處置等供給能力不足、供給質(zhì)量不高、市民關(guān)注度高的設(shè)施短缺問題。
二是擴大公共服務設(shè)施投資，全面提升面向常住人口的公共服務供給能力、水平和質(zhì)量。“十四五”時期，統(tǒng)籌新老居民公共服務資源均衡配置，加強醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)、養(yǎng)老托育、文化娛樂、體育健身場所、公園綠地等公共服務設(shè)施建設(shè)，強化轉(zhuǎn)移人口集中居住區(qū)生活設(shè)施配套。加大對吸納轉(zhuǎn)移人口隨遷子女較多縣城中小學校、幼兒園建設(shè)的投入力度，擴大公立中小學、公辦幼兒園資源供給，重點加大轉(zhuǎn)移人口集中居住區(qū)域的供給力度，確保義務教育、幼兒教育的常住人口全覆蓋。加大職業(yè)教育財政投資力度，擴大職業(yè)教育資源供給，強化轉(zhuǎn)移人口職業(yè)技能培訓。
三是著力改善縣城中低收入居民和新市民住房問題。“十四五”時期，加大城鎮(zhèn)老舊小區(qū)的改造力度，重點改造2000年底前建成的老舊小區(qū)，完善小區(qū)配套和市政基礎(chǔ)設(shè)施，提升社區(qū)養(yǎng)老、托育、醫(yī)療等公共服務水平，讓廣大住房困難群眾有更多獲得感、幸福感和安全感。對于人口凈流入較多、住房保障需求較大的縣城，加大公租房保障力度，發(fā)展一定數(shù)量的政策性租賃住房，促進解決城鎮(zhèn)非戶籍常住人口和新落戶人口等新市民階段性住房困難。支持共有產(chǎn)權(quán)住房建設(shè)，幫助城鎮(zhèn)無房常住人口中有一定支付能力、買不起商品住房的群體擁有產(chǎn)權(quán)住房。
健全市場化投融資機制，多渠道籌集建設(shè)資金。加快推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，須健全市場化投融資機制，激活多元投資主體，創(chuàng)新金融服務，多渠道籌集建設(shè)資金，逐步建立多元化、可持續(xù)的城鎮(zhèn)化資金保障機制，推進縣城可持續(xù)發(fā)展。
一是形成市場主導的投資內(nèi)生增長機制。放開市政公用事業(yè)領(lǐng)域投資限制，破除制約社會資本進入和民營企業(yè)發(fā)展的壁壘，鼓勵支持企業(yè)和社會力量投資建設(shè)和運營市政公用設(shè)施，擴大市場化服務供給。引導社會資本參與重組縣級融資平臺公司，優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)，增強獨立承擔經(jīng)營責任和投融資的能力。針對縣城準公益性及經(jīng)營性的固定資產(chǎn)投資項目，設(shè)計市場化的金融資本與工商資本聯(lián)動投入機制。
二是完善財政資金支持機制。在防范化解地方政府債務風險、合理處置存量債務的前提下，完善與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)相匹配的投融資工具，拓寬城市建設(shè)融資渠道。適度擴大地方政府債券發(fā)行規(guī)模，增加中長期政府債券品種，構(gòu)建以地方政府債券為主導的融資體系，穩(wěn)定城市建設(shè)資金來源。由省級政府統(tǒng)籌安排財政資金投入、政府投資和地方政府債券發(fā)行，加大對財政困難縣城補短板項目的支持力度。建立財政性建設(shè)資金對吸納落戶較多縣城的基礎(chǔ)設(shè)施投資補助機制。
三是創(chuàng)新金融支持方式，吸引社會資本參與。注重依托資本市場，推動市政公用企業(yè)發(fā)行債券融資，拓寬新型城鎮(zhèn)化建設(shè)項目、城鄉(xiāng)融合典型項目、特色小城鎮(zhèn)建設(shè)項目等融資渠道。對符合條件的縣城智慧化改造、產(chǎn)業(yè)平臺配套設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域項目，可通過新型城鎮(zhèn)化建設(shè)專項企業(yè)債券予以融資支持。完善政府與社會資本合作模式，規(guī)范PPP項目運作，吸引更多民間資本參與市政設(shè)施項目投資和運營。鼓勵開發(fā)性、政策性金融機構(gòu)加大中長期貸款投放規(guī)模，對投資運營縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)項目的企業(yè)進行綜合授信。在公共交通、醫(yī)療、水務等對設(shè)備資金需求較大的建設(shè)領(lǐng)域，積極開展設(shè)備融資租賃業(yè)務。
