作者：全國政協(xié)委員、南開大學經濟研究所教授 鐘茂初
中華人民共和國成立七十多年來，中國共產黨領導中國人民創(chuàng)造了世所罕見的經濟快速發(fā)展奇跡，發(fā)展成就舉世矚目，其成功經驗彌足珍貴。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出“經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》中指出“堅持和完善社會主義基本經濟制度，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，推動有效市場和有為政府更好結合”。這些重要論斷表明：“有效市場”與“有為政府”的有機結合，既是中國經濟長期快速發(fā)展成功經驗的精髓，也是未來發(fā)展應當始終遵循的根本準則。
改革開放以來，各級政府始終堅持以發(fā)展為第一要務，致力于所轄區(qū)域整體經濟的發(fā)展。各級政府對于經濟發(fā)展的作用，一方面體現在宏觀政策的綜合性層面，其作為集中反映在各地制定的“五年規(guī)劃和遠景目標”之中，主要內容包括：預期的發(fā)展目標、可行的發(fā)展路徑、著力解決的發(fā)展障礙與發(fā)展瓶頸、重點推進發(fā)展的若干領域等；另一方面則體現在為市場經濟主體提供必要的發(fā)展條件和良好的營商環(huán)境、促進經濟增長要素有效擴張、服務微觀經濟主體等方面。
“中國共產黨始終代表最廣大人民根本利益，與人民休戚與共、生死相依，沒有任何自己特殊的利益，從來不代表任何利益集團、任何權勢團體、任何特權階層的利益”，這一特性，也決定了各級政府自身并沒有特定利益追求的目標函數，“有為政府”所追求的是整體經濟發(fā)展的水平與效率，政府掌握的資產、要素、政策資源等都服從于這一追求目標，而不是簡單地追求國有企業(yè)利潤最大化、國有資產國有資源增值最大化。
“有為政府”通過宏觀經濟政策緩和經濟周期及外在沖擊對經濟社會的負面影響，而不是人為地改變經濟運行的周期性。市場機制下運行的經濟系統(tǒng)，會內在地形成經濟周期，在周期性波動的不同階段造成通貨膨脹、失業(yè)等問題，而對經濟運行和民生造成影響；此外，國際國內的各種外在沖擊，也會對宏觀經濟運行造成波及影響。面對這些問題，“有為政府”通過對財政政策、貨幣政策以及其他宏觀政策進行調整，使得經濟周期的波動幅度得以壓縮、使外在沖擊的波及影響逐步消減，進而使得其對經濟和民生的負面影響大大減弱，維護經濟穩(wěn)定和社會穩(wěn)定。現實中，我國面對1997年的亞洲金融危機、2008年的全球金融危機以及近期突如其來的新冠肺炎疫情等，都是通過財政政策、貨幣政策的調整，使得宏觀經濟所受到的波及影響最大限度地得以控制，維護了國家政治安全、經濟安全和社會穩(wěn)定。
“有為政府”為市場主體提供最大可能的發(fā)展空間，最大限度地消除各類要素擴張的制約因素，而不是直接參與市場經濟活動中的要素配置。經濟增長理論表明，一個區(qū)域的經濟規(guī)模，是由其要素和要素有效配置決定的。經濟增長水平受資本、土地、勞動力、人力資本、技術等要素的擴張能力所制約。中國在快速發(fā)展過程中，各級政府著力促進各類要素的擴張，對各地經濟的快速發(fā)展起到了重要作用。
改革開放初期，各地政府大量進行招商引資活動。其根本目的是最大可能地增加資本要素，消解其對經濟增長的約束。與此同時，也使得各地的土地資源、勞動力資源、自然資源得到更大程度的使用，促進了經濟長期持續(xù)增長。在經濟發(fā)展水平達到一定程度以后，人力資本成為經濟持續(xù)增長的制約要素，此時，各地政府則有針對性地出臺相關政策舉措，尤其是針對價格以外因素（如創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)氛圍、宜居生活環(huán)境、公共服務條件等），可有效消解人力資本要素對其經濟發(fā)展的瓶頸約束。
“有為政府”最大限度地降低市場主體在經濟活動過程中承受的各種交易成本。經濟增長理論表明，市場主體在經濟活動過程中，特別是與政府監(jiān)管部門的關系中，必然承受各種相關的交易成本，而這一交易成本的大小直接影響市場主體的運營活力和發(fā)展水平。因此，“有為政府”促進經濟增長的一個主要手段就是最大限度地降低市場主體承受的各種交易成本。
以近年來推行的“簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務”（簡稱“放管服”改革）為例，其實施目的是，政府部門通過簡政放權、降低準入門檻、減少沒有法律授權的行政權、厘清多部門重復管理的行政權、創(chuàng)新和加強監(jiān)管職能等方式，減少對市場主體過多的行政審批等行為，降低市場主體的市場運行行政成本，促進市場主體的活力和創(chuàng)新能力，通過政府減權限權和監(jiān)管改革得以釋放市場活力。地方政府在招商引資過程中，以政府信用向招商對象明確其發(fā)展基礎、資源稟賦、各類要素、產業(yè)方向等條件，與之條件相匹配的市場主體就可尋求到適宜的發(fā)展區(qū)位，并可就特殊需要解決的問題有針對性地與地方政府洽商，最大程度地實現市場主體的追求目標。在這一過程中，市場主體減少了相應的搜索成本、信息獲取成本、協(xié)商談判成本。
“有為政府”為實現整體經濟發(fā)展最大效能而統(tǒng)籌用好政府資源，而不是追求政府資源的直接收益。政府治理經濟社會活動中，直接掌握了一定的經濟資源，如國有資產、財政資金、政府投資、政府采購、國有土地等，這些經濟資源必然要投入到相應的經濟活動中去。但投入到什么領域、以什么樣的方式配置，并不是以這些資源的直接收益為考量，而是要以如何使這些資源能夠最大限度地促進當地整體經濟的發(fā)展為決策依據。例如，為整體經濟的發(fā)展提供良好的基礎設施，用于解決整體經濟發(fā)展中的瓶頸和短板問題等。
政府治理經濟社會活動中，要根據各方面目標的權衡而設置一定的許可性資源或許可性牌照，如上市公司或是金融牌照、特殊產業(yè)牌照等，這些資源和牌照不僅對特定領域經濟活動，而且對整體經濟活動而言都是不可或缺、不可替代的稀缺資源。所以，各級政府要最大限度地發(fā)揮好許可資源對整體經濟發(fā)展的作用效果，要將這些資源引向能夠更大程度上帶來資金和技術、更大程度激活本地經濟資源、更大程度引領產業(yè)集聚和實現產業(yè)規(guī)模效應的市場主體配置。在現實發(fā)展中，地方政府通過發(fā)放牌照或幫助企業(yè)向國家申請牌照促進企業(yè)進行投資、布局產業(yè)項目，從而起到了帶動區(qū)域經濟發(fā)展的成效。
“有為政府”為市場主體提供公共基礎設施，而不是直接參與市場經濟活動。經濟學理論表明，公共品供給是市場失靈的一個重要方面，亦即難以通過市場機制實現公共品的有效供給。因此，從各地經濟發(fā)展的角度來看，交通、能源等基礎設施是經濟增長的重要條件，卻又無法依靠市場主體的力量來實現其有效供給。為市場主體提供公共基礎設施是“有為政府”的重要責任，這些領域也是“有為政府”所掌握經濟資源投入的主要領域。從現實發(fā)展來看，國家及各級地方政府，高度重視能源、交通、通訊及信息、水資源等基礎設施建設，并且適當超前于經濟發(fā)展需求進行建設，為各地市場主體的發(fā)展和整體經濟發(fā)展起到了基礎性作用，最大可能地消除基礎設施對各地經濟增長的制約，同時也使得政府資金、政府投資取得了對整體經濟發(fā)展發(fā)揮持久作用的成效。
