黨的二十大報告提出，“建設(shè)現(xiàn)代中央銀行制度”。這為深化金融體制改革、推進經(jīng)濟金融治理現(xiàn)代化、走中國特色金融發(fā)展道路指明了重要方向和著力點。
中央銀行制度的演進與重塑
自17世紀(jì)中晚期瑞典央行與英格蘭央行建立以來，央行制度的演進已經(jīng)持續(xù)了三個多世紀(jì)。尤其是20世紀(jì)初葉美聯(lián)儲創(chuàng)建以來，歷經(jīng)大蕭條、大通脹（20世紀(jì)60年代中期到80年代中期）、大緩和、大衰退（2007—2009年的國際金融危機）以及最近的新冠肺炎疫情大流行，各國央行在環(huán)境持續(xù)變化的挑戰(zhàn)中不斷“成長”和“成熟”。
盡管央行制度的變化很難用一個統(tǒng)一的模式來加以描述，但以下四個方面的演進特征卻非常明顯：一是從金屬可兌換性（作為目標(biāo)或約束）到法定貨幣。歷史上，法定貨幣充其量只是應(yīng)付戰(zhàn)爭需要的權(quán)宜之計，搞不好就是背信棄義。今天，法定貨幣則以機構(gòu)信譽或國家信用為基礎(chǔ)，是一種信用貨幣。二是中央銀行從私人治理轉(zhuǎn)向公共治理。盡管美聯(lián)儲具有部分私營性質(zhì)，但沒有人質(zhì)疑其公共治理特征。二戰(zhàn)后大多數(shù)央行都實施了國有化。三是在國家（或地區(qū)，如歐元區(qū)）層面的集中支付系統(tǒng)。大型支付系統(tǒng)的國家壟斷在20世紀(jì)中葉成為國際標(biāo)準(zhǔn)。四是央行職能的擴展。央行不僅要承擔(dān)最后貸款人的職能，而且要成為最后做市商——既不局限于救助傳統(tǒng)銀行和金融中介，還要針對更廣泛的金融市場和金融產(chǎn)品進行救助。2008年國際金融危機以來，這一趨勢在主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟體中十分凸顯。
需要強調(diào)的是，央行本身是經(jīng)濟金融發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，因此，央行制度的規(guī)定性，也會隨著時代的變遷而不斷被重塑。正如伯南克在《21世紀(jì)貨幣政策》中所說，由于通脹與失業(yè)關(guān)系減弱、正常利率水平長期下行以及系統(tǒng)性金融風(fēng)險不斷增加，使得美聯(lián)儲需要突破很多教條，形成新的政策框架。特別是2008年國際金融危機對于“主流”貨幣政策理論與實踐的雙重沖擊，引起對現(xiàn)代中央銀行制度的反思和重塑，這涉及價格穩(wěn)定與金融穩(wěn)定的雙目標(biāo)，貨幣政策與宏觀審慎雙支柱，貨幣政策與其他相關(guān)政策（特別是財政政策）之間的協(xié)調(diào)配合以及央行的獨立性等。
現(xiàn)代中央銀行制度的基本內(nèi)涵
盡管在不同時期，央行的政策框架（含目標(biāo)和工具）與治理結(jié)構(gòu)各不相同，但發(fā)展到今天的中央銀行，即所謂的現(xiàn)代中央銀行，都對貨幣政策、金融體系的穩(wěn)定以及金融基礎(chǔ)設(shè)施的核心要素（支付清算）負(fù)有重要責(zé)任。圍繞央行這些職能以及為實現(xiàn)這些職能而進行的制度安排，就構(gòu)成現(xiàn)代中央銀行制度的基本內(nèi)涵。這涉及政策目標(biāo)、政策工具以及治理機制。
第一，政策目標(biāo)。價格穩(wěn)定現(xiàn)在是大多數(shù)中央銀行的主要目標(biāo)，這要么是因為明確的立法授權(quán)，要么是因為想達(dá)成更一般性的目標(biāo)（如可持續(xù)經(jīng)濟增長）也需要物價穩(wěn)定。然而，價格目標(biāo)并不是唯一的，所有中央銀行都需要考慮其他目標(biāo)：從貨幣金融層面講，包括物價穩(wěn)定與金融穩(wěn)定；從實體經(jīng)濟層面講，則是促增長與穩(wěn)就業(yè)。由單一目標(biāo)（如通脹目標(biāo)）到多元目標(biāo)，體現(xiàn)了經(jīng)濟社會發(fā)展對于央行提出的新要求，但也帶來多重目標(biāo)間的潛在沖突。
第二，政策工具。根據(jù)丁伯根法則，一個目標(biāo)至少需要一種有效的政策工具，現(xiàn)代中央銀行需要形成與“多目標(biāo)”相匹配的“多工具”政策框架。比如，只追求價格穩(wěn)定，按經(jīng)典的宏觀經(jīng)濟學(xué)理論，只需要利率工具就夠了；但現(xiàn)在要顧及金融穩(wěn)定，那么就還需要宏觀審慎政策工具。此外，經(jīng)濟大環(huán)境的變化也需要工具創(chuàng)新，這包括量化寬松購買更廣泛的金融資產(chǎn)、融資換貸計劃、負(fù)利率和收益率曲線控制等。
第三，治理機制與央行獨立性。按照教科書中的標(biāo)準(zhǔn)說法，中央銀行的獨立性包括目標(biāo)獨立性和工具獨立性。一般來說，央行在目標(biāo)獨立性上較弱，因為政策目標(biāo)往往是政府制定的；但在工具獨立性上較強，即央行采用什么樣的政策工具來達(dá)成既定目標(biāo)，有較大的裁量權(quán)。央行的獨立性反映在其治理機制上，主要是央行與政府的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。中央銀行獨立性是相對的，雖然貨幣政策操作具有較強的獨立性，但維護金融穩(wěn)定需要中央銀行與政府協(xié)調(diào)配合。良好的財務(wù)實力和穩(wěn)健的資產(chǎn)負(fù)債表是現(xiàn)代中央銀行保持獨立性的重要前提。國際金融危機和新冠肺炎疫情改變了主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟體的貨幣政策框架，以量化寬松和大規(guī)模擴表的方式投放流動性成為常態(tài)，鼓吹財政赤字貨幣化的現(xiàn)代貨幣理論（MMT）也頗受青睞，這些均對中央銀行獨立性構(gòu)成了一定的挑戰(zhàn)。
正如黨的二十大報告中指出的，中國式現(xiàn)代化，既有各國現(xiàn)代化的共同特征，更有基于自己國情的中國特色。現(xiàn)代中央銀行制度也不例外。以上提到的現(xiàn)代中央銀行制度的基本內(nèi)涵，包括政策目標(biāo)、政策工具、治理機制，都是當(dāng)前我國建立現(xiàn)代中央銀行制度的要件；但更重要的是，我們還要有“基于自己國情的中國特色”，這體現(xiàn)在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、以人民為中心的發(fā)展思想、社會主義市場經(jīng)濟體制等基本遵循，這些都將在塑造現(xiàn)代中央銀行制度的中國特色方面發(fā)揮重要作用。具體來說，就是要將黨的領(lǐng)導(dǎo)落實到央行治理機制中，將以人民為中心落實到央行政策目標(biāo)中，將社會主義市場經(jīng)濟原則落實到央行政策工具中。
建設(shè)現(xiàn)代中央銀行制度的推進措施
建設(shè)現(xiàn)代中央銀行制度，要聚焦服務(wù)實體經(jīng)濟、防控金融風(fēng)險、深化金融改革三項重點任務(wù)，圍繞政策目標(biāo)、政策工具、治理機制三方面基本內(nèi)涵展開。
第一，健全貨幣政策框架。一是完善貨幣政策目標(biāo)體系，在多重目標(biāo)中尋求動態(tài)平衡。以幣值穩(wěn)定為根本，更加重視經(jīng)濟增長、充分就業(yè)和“雙碳”目標(biāo)等。二是豐富貨幣政策工具體系，發(fā)揮總量和結(jié)構(gòu)雙重功能。健全基礎(chǔ)貨幣投放機制和貨幣供應(yīng)調(diào)控機制，保持貨幣信貸總量合理穩(wěn)定增長。創(chuàng)新結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具，引導(dǎo)金融機構(gòu)優(yōu)化信貸結(jié)構(gòu)，支持普惠金融、綠色發(fā)展、科技創(chuàng)新等重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)。三是疏通貨幣政策傳導(dǎo)機制，健全市場化利率形成和傳導(dǎo)機制。健全利率走廊機制，引導(dǎo)市場基準(zhǔn)利率圍繞央行政策利率中樞運行。強化市場基準(zhǔn)利率培育，發(fā)揮國債收益率曲線在貨幣政策傳導(dǎo)和金融資產(chǎn)定價中的重要作用。
第二，完善現(xiàn)代金融監(jiān)管。一是依法將各類金融活動全部納入監(jiān)管。協(xié)調(diào)各方，利用大數(shù)據(jù)，確保全國一盤棋，監(jiān)管無死角。二是構(gòu)建權(quán)責(zé)一致的風(fēng)險處置機制。按照“誰審批、誰監(jiān)管、誰擔(dān)責(zé)”的原則，依法合規(guī)壓實各方的風(fēng)險處置責(zé)任。金融監(jiān)管部門承擔(dān)所監(jiān)管機構(gòu)的風(fēng)險處置責(zé)任。人民銀行承擔(dān)系統(tǒng)性金融風(fēng)險處置責(zé)任。地方健全黨政主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)的財政金融風(fēng)險處置機制，承擔(dān)風(fēng)險處置屬地責(zé)任。三是處理好防范系統(tǒng)性風(fēng)險和道德風(fēng)險的關(guān)系。市場經(jīng)濟的本質(zhì)是法治經(jīng)濟，各市場主體依法承擔(dān)經(jīng)營失敗損失的法律責(zé)任。大規(guī)模的“他救”是特定歷史時期的特殊安排。“自救”應(yīng)成為當(dāng)前和今后應(yīng)對金融風(fēng)險的主要方式。“自救”能力來源于市場經(jīng)濟下機構(gòu)的股東出資和可持續(xù)經(jīng)營產(chǎn)生的收益，“自救”的動力和自覺性來源于有效的監(jiān)管。
第三，加強中央銀行與其他部門的協(xié)調(diào)配合。中國人民銀行與財政部同屬國務(wù)院組成部門，在黨中央、國務(wù)院的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，財政政策與貨幣政策在協(xié)調(diào)聯(lián)動方面具有天然的體制優(yōu)勢。中央銀行支持積極財政政策實施，保障國債順利發(fā)行，支持地方政府規(guī)范融資，央行上繳結(jié)存利潤以拓寬財政政策空間。中央銀行加強與地方金融監(jiān)管協(xié)調(diào)配合。強化中央銀行的宏觀審慎和系統(tǒng)性風(fēng)險防范職責(zé)，明確地方金融監(jiān)管職責(zé)，協(xié)調(diào)建立中央與地方金融監(jiān)管、風(fēng)險處置、金融消費權(quán)益保護、信息共享等協(xié)作機制。
第四，實行獨立的財務(wù)預(yù)算管理制度。央行的相對獨立性是其有效執(zhí)行貨幣政策的必要條件，而財務(wù)獨立性又是央行獲得相對獨立性的重要前提。一方面，實行中央銀行獨立的財務(wù)預(yù)算管理制度，對人民銀行承擔(dān)金融穩(wěn)定和改革成本應(yīng)當(dāng)年計提撥備，按程序盡快核銷，并充實中央銀行的準(zhǔn)備金和資本，實現(xiàn)央行資產(chǎn)負(fù)債表的健康可持續(xù)，進而保障人民銀行依法履職，實現(xiàn)幣值穩(wěn)定和金融穩(wěn)定，并以此促進充分就業(yè)和經(jīng)濟增長。另一方面，在加強財政、貨幣政策協(xié)調(diào)配合的同時，也要在財政和央行兩個“錢袋子”之間建立“防火墻”，區(qū)分開“財政的錢”和“央行的錢”，防止財政赤字貨幣化。
（作者系中國社會科學(xué)院金融研究所所長、研究員，國家金融與發(fā)展實驗室主任）
