黨的二十大報(bào)告指出，實(shí)施漸進(jìn)式延遲法定退休年齡。實(shí)施這一重大部署具有客觀必然性和現(xiàn)實(shí)緊迫性，應(yīng)該在認(rèn)真研究和充分論證的基礎(chǔ)上，選擇適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)穩(wěn)妥推出。針對(duì)人口變化中長(zhǎng)期新趨勢(shì)，以及未富先老特征下推進(jìn)漸進(jìn)式延遲法定退休年齡面臨的難點(diǎn)和機(jī)遇，提高勞動(dòng)參與率這一改革的關(guān)鍵要點(diǎn)，建議結(jié)合實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略，有針對(duì)性地選擇恰當(dāng)?shù)穆窂?，蹄疾步穩(wěn)地推進(jìn)延遲法定退休年齡政策的實(shí)施。
人口最新轉(zhuǎn)折點(diǎn)帶來(lái)的新挑戰(zhàn)
我國(guó)人口發(fā)展剛剛跨過(guò)兩個(gè)重要的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。一是2022年我國(guó)人口增長(zhǎng)由正轉(zhuǎn)負(fù)。二是65歲及以上人口占總?cè)丝诒壤蠢淆g化率），于2021年達(dá)到14.2%。按照國(guó)際上的一般劃分，這標(biāo)志著繼2000年中國(guó)以7%的老齡化率進(jìn)入老齡化社會(huì)之后，從此進(jìn)入中度老齡化階段。根據(jù)我國(guó)人口發(fā)展變化趨勢(shì)，這將給我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)三重挑戰(zhàn)。
首先，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)遇到的供給側(cè)挑戰(zhàn)進(jìn)一步增大。人口負(fù)增長(zhǎng)以后，始于2011年的15歲—59歲勞動(dòng)年齡人口減少的速度將進(jìn)一步加快，從2011—2022年間每年平均減少0.14%，加快到2022—2035年間的0.83%。這將通過(guò)勞動(dòng)力短缺、人力資本改善速度放慢、投資回報(bào)率下降和生產(chǎn)率增長(zhǎng)減速等方式，進(jìn)一步降低GDP的潛在增長(zhǎng)率。因此，要在2035年基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化，進(jìn)入中等發(fā)達(dá)國(guó)家行列，需要進(jìn)一步加大改革力度，增加勞動(dòng)力供給的數(shù)量和質(zhì)量，提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，以持續(xù)增大的改革紅利抵消加速消失的人口紅利，超越預(yù)測(cè)的潛在增長(zhǎng)率。
其次，需求側(cè)因素特別是居民消費(fèi)成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的常態(tài)制約。在發(fā)展方式加快轉(zhuǎn)變的情況下，出口、投資和消費(fèi)這三大需求的構(gòu)成已經(jīng)發(fā)生了明顯的變化，在需求拉動(dòng)這“三駕馬車”中，居民消費(fèi)發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。然而，無(wú)論是人口總量效應(yīng)，即人口負(fù)增長(zhǎng)導(dǎo)致消費(fèi)者總量減少，還是年齡結(jié)構(gòu)效應(yīng)，即老年人缺乏消費(fèi)能力和消費(fèi)意愿，都將具有抑制居民消費(fèi)增長(zhǎng)的效果。因此，改革領(lǐng)域的選擇及宏觀經(jīng)濟(jì)政策的取向，應(yīng)該轉(zhuǎn)向更加關(guān)注打破人口因素帶來(lái)的消費(fèi)制約，以使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的潛在能力得到充分釋放。
再次，經(jīng)濟(jì)上和生活中的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)將加重，給社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域帶來(lái)挑戰(zhàn)。較低的老年人口撫養(yǎng)比，是我國(guó)現(xiàn)行基本社會(huì)保險(xiǎn)體系，如基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)，得以按照“現(xiàn)收現(xiàn)付”方式運(yùn)行的可持續(xù)性保障。人口負(fù)增長(zhǎng)和更深度老齡化，必然大幅度提高老年人口撫養(yǎng)比。例如，60歲及以上人口與16歲—59歲勞動(dòng)年齡人口之間的比率將顯著提高，凸顯人口結(jié)構(gòu)“生之者寡、食之者眾”的特征。面對(duì)老年人口撫養(yǎng)比大幅提高的現(xiàn)實(shí)，確?；旧鐣?huì)保險(xiǎn)體系得以持續(xù)運(yùn)行，避免出現(xiàn)較大的收支缺口以致釀成支付危機(jī)，需要未雨綢繆地對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，提高基本保險(xiǎn)的普惠性和全覆蓋水平，與構(gòu)建相互補(bǔ)充的多層次多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系有機(jī)結(jié)合起來(lái)。
為延遲法定退休年齡創(chuàng)造條件
人口轉(zhuǎn)折點(diǎn)帶來(lái)的三重挑戰(zhàn)揭示了延遲法定退休年齡的必要性和必然性。與此相關(guān)的應(yīng)對(duì)辦法，就是通過(guò)延長(zhǎng)人口的就業(yè)生命周期，增加社會(huì)勞動(dòng)力總供給、增加個(gè)人勞動(dòng)收入從而增強(qiáng)消費(fèi)能力和消費(fèi)意愿，以及緩解養(yǎng)老金支付危機(jī)和照護(hù)難題。延遲法定退休年齡，已經(jīng)成為世界各國(guó)的普遍做法。
不過(guò)，鑒于我國(guó)的特殊國(guó)情，特別是由于“未富先老”在勞動(dòng)力市場(chǎng)上的表現(xiàn)，延遲法定退休年齡的實(shí)際推動(dòng)，必須遵循“循序漸進(jìn)”的原則。這里所說(shuō)的漸進(jìn)性，可以從三個(gè)意義上理解。第一，鑒于老齡化程度的加深，延遲法定退休年齡已經(jīng)時(shí)不我待，需要盡快出臺(tái)和實(shí)施。第二，這項(xiàng)政策的推進(jìn)需要步伐穩(wěn)妥，在不斷創(chuàng)造和完善必要條件的基礎(chǔ)上，以漸進(jìn)、協(xié)調(diào)和同步的方式推進(jìn)。第三，延遲法定退休年齡不應(yīng)畢其功于一役，而是應(yīng)該分解成較小的時(shí)間單位，采取長(zhǎng)遠(yuǎn)設(shè)計(jì)、分步實(shí)施、小步快走的策略。
一些臨近現(xiàn)行退休年齡的就業(yè)人群，特別是其中的體力勞動(dòng)者對(duì)于延遲退休有所顧慮。這并不是因?yàn)樗麄儾辉敢庋娱L(zhǎng)就業(yè)年限，而是擔(dān)心退休前的就業(yè)沒(méi)有保障。這種擔(dān)憂既來(lái)自微觀層面的個(gè)人經(jīng)歷，也有宏觀層面的統(tǒng)計(jì)依據(jù)。在技術(shù)快速變化和產(chǎn)業(yè)急劇調(diào)整的情況下，隨著行業(yè)、部門和業(yè)態(tài)的消長(zhǎng)，職業(yè)的存亡、崗位的更替和就業(yè)的創(chuàng)造與破壞，隨時(shí)隨地都在發(fā)生。對(duì)于勞動(dòng)者來(lái)說(shuō)，保持住就業(yè)崗位的核心在于技能，而技能及其更新則取決于他們具有的人力資本稟賦。
通常，人力資本稟賦可以用受教育年限來(lái)衡量。在接近退休的年齡段上，我國(guó)城鎮(zhèn)勞動(dòng)者的受教育程度顯著偏低，這使得他們中的很大一部分人對(duì)繼續(xù)保持穩(wěn)定的就業(yè)缺乏良好預(yù)期，對(duì)自身技能與勞動(dòng)力市場(chǎng)的匹配程度也顯得底氣不足。根據(jù)第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)，城鎮(zhèn)勞動(dòng)年齡人口的平均受教育年限，在20歲—24歲時(shí)達(dá)到最高水平，為13.5年，隨后便隨著年齡的增長(zhǎng)而逐年下降，到50歲—59歲這個(gè)年齡段上降低到9.6年，到60歲—64歲時(shí)則進(jìn)一步降低到9.1年。
如果以勞動(dòng)者終身接受教育的年限，作為他們工作技能和就業(yè)適應(yīng)能力的代理指標(biāo)，年齡偏大的勞動(dòng)者在城鎮(zhèn)勞動(dòng)力市場(chǎng)上的確具有一定的脆弱性，是失業(yè)、下崗、退出勞動(dòng)力市場(chǎng)或提前退休的易感人群。同樣根據(jù)人口普查數(shù)據(jù)，分年齡的城鎮(zhèn)就業(yè)率（即就業(yè)人員占同一年齡組人口的比例），在20歲—24歲時(shí)為49.8%，在30歲—44歲時(shí)達(dá)到最高水平，其中在35歲—39歲時(shí)高達(dá)82.3%。然而，就業(yè)率從45歲以后就開(kāi)始逐年降低，如在50歲—54歲時(shí)降低到64.4%，其中女性降低到45.7%。而在60歲—64歲時(shí)，就業(yè)率只有20.5%，女性更是低至13.3%。
實(shí)際上，老齡化的一個(gè)重要原因來(lái)自一個(gè)積極的變化，即人口預(yù)期壽命的大幅度提高。2021年，中國(guó)人均預(yù)期壽命已達(dá)78.2歲，健康預(yù)期壽命，即在身體健康狀態(tài)下的生存年數(shù)也顯著提高。由此，勞動(dòng)者工作更長(zhǎng)時(shí)間的健康條件已經(jīng)具備，延遲法定退休年齡既可以增加勞動(dòng)收入、擴(kuò)大家庭消費(fèi)，也可以增加勞動(dòng)力供給、擴(kuò)大社會(huì)總需求。真正延遲法定退休年齡并達(dá)到上述目標(biāo)，提高大齡勞動(dòng)者的勞動(dòng)參與率是前提條件，延遲法定退休年齡則是結(jié)果。創(chuàng)造前提條件才能達(dá)到預(yù)期結(jié)果。
延遲法定退休年齡的漸進(jìn)式路徑
延遲法定退休年齡是必由之路。與此同時(shí)，對(duì)直接當(dāng)事人即大齡勞動(dòng)者面臨的困難也要考慮，他們的利益也要予以保障。解決這個(gè)難題，關(guān)鍵是把提高實(shí)際勞動(dòng)參與率作為直接目標(biāo)，并依據(jù)這方面的進(jìn)展程度，制定和更新漸進(jìn)式延遲法定退休年齡的推進(jìn)時(shí)間表。具體來(lái)說(shuō)，可從兼顧提高大齡勞動(dòng)者的就業(yè)能力、就業(yè)保障和養(yǎng)老金體系的可持續(xù)性三個(gè)目標(biāo)出發(fā)，在整個(gè)推進(jìn)過(guò)程中保持激勵(lì)相容，實(shí)現(xiàn)各方面政策的綜合配套，體現(xiàn)對(duì)大齡勞動(dòng)者的社會(huì)保護(hù)、公共扶助和物質(zhì)激勵(lì)，解除他們延長(zhǎng)就業(yè)年限的后顧之憂。
首先，完善和嚴(yán)格執(zhí)行相應(yīng)勞動(dòng)法規(guī)，杜絕在勞動(dòng)力雇用和使用中的年齡歧視行為。建議修改《中華人民共和國(guó)就業(yè)促進(jìn)法》，把保障大齡勞動(dòng)者的平等就業(yè)權(quán)利、消除就業(yè)中的年齡歧視，以及公共就業(yè)服務(wù)向大齡勞動(dòng)者傾斜、建立更加年齡友好型公共就業(yè)服務(wù)體系的內(nèi)容，更明確地變成法律條文。同時(shí)通過(guò)嚴(yán)格執(zhí)法，真正消除勞動(dòng)力市場(chǎng)的年齡歧視，保護(hù)大齡勞動(dòng)者的合法權(quán)益。
其次，把大齡勞動(dòng)者群體作為公共就業(yè)服務(wù)的幫扶重點(diǎn)，有針對(duì)性地進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)，提高他們繼續(xù)就業(yè)的技能，以及面對(duì)就業(yè)結(jié)構(gòu)變化的勞動(dòng)力市場(chǎng)適應(yīng)能力。在技術(shù)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)瞬息萬(wàn)變的高質(zhì)量發(fā)展中，職業(yè)類型和就業(yè)崗位也處于不斷變化之中。針對(duì)大齡勞動(dòng)者，一方面，對(duì)這個(gè)群體的職業(yè)培訓(xùn)需特別加強(qiáng)，使其技能盡可能跟上這種變化；另一方面，雇用單位也應(yīng)該根據(jù)大齡勞動(dòng)者的特點(diǎn)，酌情調(diào)整崗位類型，使其從事相對(duì)穩(wěn)定的工作，盡其所長(zhǎng)。
再次，以失業(yè)保險(xiǎn)和最低生活保障等社會(huì)保障體系托底，確保延遲退休人員在面對(duì)就業(yè)沖擊時(shí)，基本生活得到有效保障。實(shí)際中運(yùn)行的此類社會(huì)保護(hù)制度仍有提高保障水平的潛力。例如，失業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)該是一項(xiàng)現(xiàn)收現(xiàn)付的制度，不必要也不應(yīng)該形成顯著數(shù)量的結(jié)余。然而，失業(yè)保險(xiǎn)累計(jì)結(jié)余與支出的比率，2018年高達(dá)6.4，即使在就業(yè)受到嚴(yán)重沖擊的2021年仍然為2.2。形成累計(jì)結(jié)余的原因，顯然是未能做到應(yīng)保盡保。2018年與2022年相比，與是否領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)無(wú)關(guān)的城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率，全年平均水平從4.9%提高到5.6%；然而，與領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)直接相關(guān)的城鎮(zhèn)登記失業(yè)率，僅僅從3.8%提高到4.0%。充分利用現(xiàn)行社會(huì)保障制度做到應(yīng)保盡保，可顯著消除大齡勞動(dòng)者的就業(yè)不安全感。
最后，養(yǎng)老金設(shè)計(jì)要讓大齡勞動(dòng)者既有壓力，自覺(jué)自愿延遲工作年限，又有激勵(lì)，使其能夠從延遲退休的選擇中獲得更高的收入。既然延遲法定退休年齡是一項(xiàng)利國(guó)利民的公共政策改革，對(duì)改革收益進(jìn)行分享既在情理之中，也不是零和博弈。從制度設(shè)計(jì)上，要求以預(yù)期的改革紅利為物質(zhì)基礎(chǔ)，做到讓延遲退休者從勞動(dòng)參與率的提高中獲益，形成一個(gè)工作年限越長(zhǎng)、不僅能夠獲得越多的勞動(dòng)收入、也會(huì)獲得越多的養(yǎng)老保險(xiǎn)給付的預(yù)期。這樣，改革的推進(jìn)就可以實(shí)現(xiàn)激勵(lì)相容。
（作者系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院國(guó)家高端智庫(kù)首席專家）
