南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院教授 孫曉春
【摘要】社會(huì)治理之所以成為近年來學(xué)界共同關(guān)注的主題，主要是因?yàn)橹卫矸绞降霓D(zhuǎn)變是中國社會(huì)從傳統(tǒng)走向現(xiàn)代的重要環(huán)節(jié)，同時(shí)，也是由于轉(zhuǎn)型時(shí)期中國社會(huì)治理現(xiàn)代化的迫切需要。與社會(huì)治理方面的理論研究相比，中共十八大以來，我們國家社會(huì)治理實(shí)踐過程中的努力也同樣富有意義。關(guān)于社會(huì)治理實(shí)踐，最引人關(guān)注的無疑是反腐風(fēng)潮與廉政建設(shè)所取得的成就。
【關(guān)鍵詞】社會(huì)治理 治理創(chuàng)新 社會(huì)治理研究
【中圖分類號(hào)】C91 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
自中共中央十八屆三中全會(huì)提出進(jìn)一步深化改革，“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這一戰(zhàn)略任務(wù)以后，社會(huì)治理以及社會(huì)治理創(chuàng)新便一直是人們共同關(guān)注的主題。幾年來，學(xué)界許多研究者就社會(huì)治理問題做了廣泛深入且有益的理論探索，治理實(shí)踐過程中的改革創(chuàng)新也在不斷推進(jìn)。但與此同時(shí)，我們也應(yīng)該看到，按照“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的目標(biāo)，當(dāng)下中國的社會(huì)治理體制創(chuàng)新還遠(yuǎn)未達(dá)到應(yīng)有的標(biāo)準(zhǔn)，理論研究也存在著許多不盡人意之處，總之，在實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理現(xiàn)代化方面我們還有很長的路要走。那么，我們國家的社會(huì)治理還存在什么問題，社會(huì)治理創(chuàng)新更應(yīng)該從哪些方面著力，則是有待進(jìn)一步解決的問題。
學(xué)術(shù)視域下的社會(huì)治理
近年來，社會(huì)治理以及社會(huì)治理創(chuàng)新，一直是學(xué)術(shù)界討論的熱點(diǎn)，參與者既有政治學(xué)、社會(huì)學(xué)界的學(xué)者，也有公共管理和經(jīng)濟(jì)學(xué)界的專家，研究論文可謂汗牛充棟。據(jù)筆者的觀察，討論主要集中在社會(huì)治理的內(nèi)涵、主體，社會(huì)治理與國家治理的關(guān)系以及社會(huì)治理創(chuàng)新的路徑等幾個(gè)方面。這幾方面雖然遠(yuǎn)不能說是近年來社會(huì)治理研究的全部，但至少是其中最為核心的內(nèi)容。
實(shí)際上，社會(huì)治理以及社會(huì)治理創(chuàng)新在我國并不是一個(gè)新話題，早在2004年6月，中共中央十六屆四中全會(huì)就提出，要“加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)和管理，推進(jìn)社會(huì)管理體制創(chuàng)新”，到了2007年黨的十七大報(bào)告中又進(jìn)一步明確指出，要“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局”。十八屆三中全會(huì)決議則用社會(huì)治理的概念替代了原有的“社會(huì)管理”。學(xué)界普遍認(rèn)為從社會(huì)管理到社會(huì)治理，不只是一字之差，而是很有深意。一般說來，原來人們所說的社會(huì)管理，英文為 public administration 或 social administration，而與社會(huì)治理相對(duì)應(yīng)的英語概念則是“social governance”。“治理”，亦即 governance，是新公共管理理論的重要概念，在新公共管理理論中，治理主體是多元的，它不僅是國家管理機(jī)構(gòu)，而且也包括個(gè)人以及各種公共的和私人的機(jī)構(gòu)，因此，治理不是一項(xiàng)活動(dòng)，而是一個(gè)過程，治理不是以支配為基礎(chǔ)，而是以各種治理結(jié)構(gòu)之間的協(xié)商和互動(dòng)為基礎(chǔ)。簡言之，社會(huì)治理就是由多元的治理主體通過協(xié)商與互動(dòng)的方式，對(duì)于與其利益攸關(guān)的社會(huì)事務(wù)做出共同決定并采取一致行動(dòng)，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)生活的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，滿足人們的基本需要的過程。
早在十八大之前，當(dāng)“社會(huì)管理”的概念還在流行的時(shí)候，學(xué)界也大都是用新公共管理理論對(duì)之加以解釋，至于時(shí)下常常引述的委托代理理論、公共選擇理論、流程再造理論，早在多年以前也已經(jīng)在社會(huì)管理創(chuàng)新研究中運(yùn)用過。所以，現(xiàn)今學(xué)界討論的社會(huì)治理與以往的社會(huì)管理實(shí)際是同一個(gè)問題，只不過概念有所不同罷了。
近來人們所討論的社會(huì)治理，主要有兩方面意義。首先，就主導(dǎo)的方面來說，社會(huì)治理強(qiáng)調(diào)的是對(duì)社會(huì)的有效管理，也正是出于這方面考慮，我們才說要建立現(xiàn)代治理體系和實(shí)現(xiàn)治理能力的現(xiàn)代化。無論人們對(duì)“社會(huì)治理”或者英語中的 social governance 的概念作何種解釋，都無法改變這一概念本身所具有的社會(huì)語言學(xué)意義。其次，所謂“社會(huì)治理”，是現(xiàn)代的社會(huì)治理，它意味著從傳統(tǒng)的治理方式向現(xiàn)代治理方式的轉(zhuǎn)變。在這一意義上，近年來學(xué)界對(duì)于社會(huì)治理概念、內(nèi)涵的辨析，同樣有著重要的意義，它清晰地說明了現(xiàn)代社會(huì)治理與傳統(tǒng)社會(huì)治理之間的差異，并且為“治理”的概念加入了現(xiàn)代的內(nèi)涵。
社會(huì)治理之所以成為近年來學(xué)界共同關(guān)注的主題，主要是因?yàn)橹卫矸绞降霓D(zhuǎn)變是中國社會(huì)從傳統(tǒng)走向現(xiàn)代的重要環(huán)節(jié)，同時(shí)，也是由于轉(zhuǎn)型時(shí)期中國社會(huì)治理現(xiàn)代化的迫切需要。這一主題自身的特點(diǎn)所致，只要關(guān)注這一主題，不論其來自于哪一個(gè)學(xué)科領(lǐng)域，政治學(xué)還是社會(huì)學(xué)，管理學(xué)還是經(jīng)濟(jì)學(xué)甚至歷史學(xué)，都將面對(duì)這樣一些共同的問題：國家與社會(huì)關(guān)系如何，國家治理、政府治理與社會(huì)治理的關(guān)系如何，應(yīng)該如何發(fā)揮個(gè)人與非政府組織在社會(huì)治理中的作用，黨的領(lǐng)導(dǎo)在社會(huì)治理創(chuàng)新過程中的意義，政府職能轉(zhuǎn)換與社會(huì)治理創(chuàng)新之間的關(guān)系，諸如此類的問題足可列出一份長長的清單。可以肯定地說，學(xué)界對(duì)于這些問題的討論是富有建設(shè)性的，當(dāng)代中國社會(huì)治理創(chuàng)新的最為真實(shí)的推動(dòng)力量也正是來源于斯。
在任何時(shí)候，學(xué)術(shù)界對(duì)于某一社會(huì)主題的關(guān)注和討論，都離不開相應(yīng)的思想資源。從近年來國內(nèi)學(xué)術(shù)界有關(guān)社會(huì)治理問題的討論情況來看，其中最主要的思想資源無疑是新公共管理理論。雖然善政與善治也是中國古代大多數(shù)思想家的道德追求，但確實(shí)地說，中國傳統(tǒng)政治思想對(duì)于當(dāng)代中國社會(huì)的治理創(chuàng)新究竟具有什么樣的借鑒意義，卻是一個(gè)說不清的問題。于是，用新公共管理理論來詮釋當(dāng)代中國社會(huì)治理創(chuàng)新就是順理成章的事情。雖然新公共管理理論有助于我們對(duì)現(xiàn)代社會(huì)治理形成深刻的理解，但與此同時(shí)，也存有一些值得思考的問題，主要表現(xiàn)在以下方面：
首先，學(xué)界同仁在引進(jìn)新公共管理理論，并且用來詮釋當(dāng)代中國社會(huì)治理的時(shí)候，大都不約而同地忽略了新公共管理理論賴以依托的社會(huì)背景。近代來，許多學(xué)者撰寫的有關(guān)公共管理的論著，包括一些博士研究生撰寫的相關(guān)主題的學(xué)位論文，常常說到，20世紀(jì)80年代以來興起于英美等西方國家的新公共管理理論，是一種新的公共行政理論和管理模式，也是近年來西方規(guī)模空前的行政改革指導(dǎo)思想，這樣的表述在一些門戶網(wǎng)站上也很容易找到。在某種程度上說，新公共管理理論中的一些代表性理論觀點(diǎn)，弗里德曼和哈耶克的小政府理論、哈默和錢皮的流程再造理論，奧斯本和蓋勒布“重塑政府”的主張，確實(shí)富有新意。但是，這些不過是一種理論的存在，至于有哪一種理論真正地引發(fā)甚至指導(dǎo)了西方國家的“規(guī)?？涨暗男姓母?rdquo;，甚至西方國家是否有過這樣的行政改革，都是有待證明的事情。據(jù)近幾十年來我們的所見所聞，英美等西方國家似乎并沒有發(fā)生過這種規(guī)模的行政體制改革。在邏輯上，以某幾個(gè)理論家提出的理論作為指導(dǎo)，對(duì)國家的行政體制進(jìn)行改革，在當(dāng)代西方國家似乎是不可思議的事情，更何況，在新公共管理理論內(nèi)部，不同理論家的旨意也不盡相同。或者，這一說法本身便是很中國式的理解。
按照一些學(xué)者的理解，在新公共管理的層面上，社會(huì)治理是一個(gè)過程，社會(huì)治理創(chuàng)新也是從治理社會(huì)到社會(huì)治理的過程。這一說法無疑是正確的。但是，當(dāng)人們把社會(huì)治理看作是過程的時(shí)候，卻忽略了一個(gè)至關(guān)重要的問題，那就是，在現(xiàn)實(shí)的社會(huì)生活中，任何過程都不可能是孤立發(fā)生的，至少要依賴于一定的制度環(huán)境。歐美學(xué)者所倡導(dǎo)的新公共管理，也同樣依賴于既定的社會(huì)安排。在已經(jīng)建立起一整套現(xiàn)代政治、經(jīng)濟(jì)制度的社會(huì)里，通過管理流程再造，可能會(huì)起到提高管理效能、消解社會(huì)矛盾、穩(wěn)定社會(huì)秩序的作用。但是，對(duì)于轉(zhuǎn)型時(shí)期的當(dāng)代中國，社會(huì)治理就不是簡單的過程問題。因?yàn)楫?dāng)下中國社會(huì)的具體國情是，我們沒有西方國家那樣充分發(fā)育的非政府組織和私人機(jī)構(gòu)，政府與市場、國家與社會(huì)、政府與公民之間的關(guān)系尚在調(diào)適之中，大眾參與機(jī)制也在建設(shè)之中，現(xiàn)代社會(huì)治理不可或缺的多元主體在事實(shí)上并沒有很好地發(fā)育起來，這在過程環(huán)節(jié)上是無法解決的。如此看來，舶來的新公共管理理論在我們這里頗有不接地氣的感覺。
其次，有關(guān)社會(huì)治理問題的討論，有著太多的秩序與效率的關(guān)注。20世紀(jì)80年代以來興起的新公共管理理論，其理論基礎(chǔ)是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)，主張?jiān)谡骷?jí)公共部門廣泛采用私營部門成功的管理方法和競爭機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)富有成效的管理。新公共管理理論在這一點(diǎn)上似乎也是對(duì)的，這是因?yàn)?，在任何時(shí)候、任何社會(huì)條件下，效率都是管理的生命線，出于同樣的道理，高質(zhì)量的社會(huì)生活也不可能在治理失效的情境下實(shí)現(xiàn)?；蛟S是受到新公共管理理論的影響，近年來國內(nèi)學(xué)界有關(guān)社會(huì)治理的討論中，也大多把注意力集中在如何提高管理結(jié)構(gòu)的效能上（如此說法只是據(jù)筆者所見的研究論著而言）。我們所說的社會(huì)治理能力現(xiàn)代化，主要的著眼點(diǎn)也是治理結(jié)構(gòu)的效能。就當(dāng)下中國的具體國情而言，如何提高治理能力，如何使社會(huì)治理更有效率，如何評(píng)估治理結(jié)構(gòu)的效能，特別是我們社會(huì)中最主要的治理結(jié)構(gòu)—政府的管理績效，是最能被各方喜歡的話題。于是，便有了各種各樣的績效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、方法，各種各樣的管理模型和管理技術(shù)，所有這些的目標(biāo)指向都是效率。
就社會(huì)治理而言，治理結(jié)構(gòu)的效能，特別是最主要的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)，政府的效能至關(guān)重要。實(shí)際上，無論人們對(duì)公民個(gè)人以及非政府組織的治理參與有著何種期望，必須承認(rèn)的是，政府對(duì)社會(huì)的有效治理仍然是現(xiàn)代社會(huì)治理的核心，現(xiàn)實(shí)生活所必須的秩序、公眾的安全感都來自于高效、可靠的政府管理。但是，當(dāng)更多地用效率的觀點(diǎn)理解社會(huì)治理、評(píng)估政府績效的時(shí)候，一個(gè)重要的事實(shí)卻在有意無意間被忽略了，那就是，對(duì)于社會(huì)政治結(jié)構(gòu)來說，最重要的效能就是維護(hù)社會(huì)公正?，F(xiàn)代社會(huì)治理的基本精神，在于社會(huì)管理結(jié)構(gòu)能夠恰當(dāng)?shù)剡\(yùn)用手中的權(quán)力，使社會(huì)成員的切身利益受到充分尊重，使每一個(gè)社會(huì)成員都受到公平對(duì)待。這是時(shí)下所說的管理效能以及績效評(píng)估所以有意義的前提。離開了這一前提，社會(huì)治理也就失去了真實(shí)的意義。
