近日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《中央企業(yè)公司制改制工作實施方案》，要求在2017年底前將按照全民所有制工業(yè)企業(yè)法登記的中央“企業(yè)”全部改制為按照公司法注冊的“公司”。標(biāo)志著國資委監(jiān)管的全部央企將全面進(jìn)入公司時代。從“企業(yè)”到“公司”的歷史轉(zhuǎn)變，再次完證了深化國企改革的根本目標(biāo)在于建立現(xiàn)代企業(yè)制度，實現(xiàn)從企業(yè)治理模式向公司治理模式的轉(zhuǎn)型，以加快形成有效的治理機(jī)制和靈活的市場化經(jīng)營機(jī)制。公司治理是現(xiàn)代企業(yè)制度的核心，因此深化國企改革就是要全面進(jìn)入公司治理新階段。
深化國企改革總邏輯：從行政型治理向經(jīng)濟(jì)型治理轉(zhuǎn)變
全民所有制企業(yè)是計劃經(jīng)濟(jì)下的企業(yè)形態(tài)，企業(yè)受到政府的直接管理，行政型治理是其典型的治理模式，該模式的三大內(nèi)涵是資源配置行政化、經(jīng)營目標(biāo)行政化和高管任免行政化。行政型治理下公司治理行為的行政化問題嚴(yán)重，突出表現(xiàn)為“內(nèi)部治理外部化、外部治理內(nèi)部化”，即本來應(yīng)該由內(nèi)部治理履行的決策職能，如薪酬制定、股權(quán)激勵等卻由外部治理主體決定；而外部治理的很多職能，如“企業(yè)辦社會”職能，卻由內(nèi)部治理承擔(dān)。而作為現(xiàn)代企業(yè)制度的公司則需要市場經(jīng)濟(jì)下的經(jīng)濟(jì)型治理與之匹配，需要市場化配置資源、經(jīng)濟(jì)化經(jīng)營目標(biāo)，在厘清政府與市場邊界的前提下完善公司的內(nèi)外部治理機(jī)制，并實現(xiàn)由“權(quán)力制衡”向“決策科學(xué)”的轉(zhuǎn)變。
中國企業(yè)改革的核心在于建立現(xiàn)代企業(yè)制度，必然要求由政府計劃管控下的行政型治理向以市場機(jī)制為主的經(jīng)濟(jì)型治理轉(zhuǎn)型。在計劃經(jīng)濟(jì)時代，“低效率”、“預(yù)算軟約束”、“吃大鍋飯”等曾是貼在國企身上的標(biāo)簽；市場經(jīng)濟(jì)體制改革導(dǎo)入后的一段時期內(nèi)，行政干預(yù)過重、經(jīng)營活力不足等仍導(dǎo)致大量國企長期處于虧損狀態(tài)，至上世紀(jì)末1.68萬家國有大中型企業(yè)中嚴(yán)重虧損的竟有0.66萬家，以至于要通過“三年脫困”這樣“壯士斷腕”的方式來渡過難關(guān)。正是基于此，我國開始進(jìn)行以建立“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”的現(xiàn)代企業(yè)制度為目標(biāo)的企業(yè)治理改革，不斷做強(qiáng)、做優(yōu)、做大，從而催生出近百家“世界500強(qiáng)”的國有企業(yè)，成就了中國航天、核電、高鐵產(chǎn)業(yè)等的崛起，也支撐起中國成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體。
在治理改革取得成就的背后，我們還要看到，這種“自下而上”的漸進(jìn)式改革走到今日，積累了大量問題。據(jù)統(tǒng)計，央企子公司僅有6%尚為全民所有制企業(yè)，而母公司層面卻有近70%。一方面，大量國企子公司通過資本市場上市融資、“走出去”參與國際市場競爭，成為境內(nèi)外的上市公司，導(dǎo)入了經(jīng)濟(jì)型治理模式；另一方面，母公司層面作為全民制企業(yè)卻依舊貫徹計劃思維下的行政型治理安排，并對子公司施加行政干預(yù)，由此導(dǎo)致在治理改革上“子比母快”的怪象，也使得資本市場上“一股獨(dú)大”、“掏空”、“關(guān)聯(lián)交易”等治理問題難以治本。這種治理的雙軌模式使得我們在分析改革取得成就的原因時存在不同認(rèn)識，一種認(rèn)為是子公司通過改制上市、導(dǎo)入經(jīng)濟(jì)型治理的結(jié)果；另一種則認(rèn)為是集團(tuán)等層面保留行政型治理的結(jié)果，從而導(dǎo)致了兩種對立的深化改革的治理邏輯。
顯然，這次央企集團(tuán)層面公司制改革方案的出臺，體現(xiàn)的就是經(jīng)濟(jì)型治理的改革思路。只有在這個基礎(chǔ)上，才能在集團(tuán)層面完成深化企業(yè)改革的任務(wù)，有利于清除計劃經(jīng)濟(jì)體制的殘留、使市場在資源配置中起決定性作用。這也是再次重申了我國企業(yè)治理改革的邏輯在于從行政型治理向經(jīng)濟(jì)型治理轉(zhuǎn)型，更是對將企業(yè)改革的成就視為沿著計劃經(jīng)濟(jì)道路發(fā)展“必然結(jié)果”、而要重回計劃經(jīng)濟(jì)體制等錯誤認(rèn)識的否定。我們必須意識到，如果對改革方向認(rèn)識不清，就可能使改革功敗垂成。如果要按照行政型治理的改革邏輯，即使集團(tuán)進(jìn)行了改制，也只能是造就一批“換湯不換藥”的翻牌公司。因此，有必要再次明確深化國企改革的這一治理邏輯。
深化國企改革突破口：發(fā)展混合所有制
積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)是黨的十八屆三中全會在國資改革領(lǐng)域的一大亮點(diǎn)?；旌纤兄撇皇切略掝}，十五大報告便首次提出“混合所有制”的概念，時隔十六年，混合所有制卻再次引起熱議，是因為國企改革已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū)，而混合所有制有望成為深化國企改革的突破口。我們認(rèn)為，發(fā)展混合所有制在治理改革中的作用在于，以國資吸收民資的經(jīng)濟(jì)型治理活力，促實現(xiàn)行政型治理向經(jīng)濟(jì)型治理轉(zhuǎn)變：
首先，解決國企治理的“內(nèi)部治理外部化、外部治理內(nèi)部化”困境，需要引入混合所有制。目前國有企業(yè)很多治理結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制雖然已經(jīng)建立起來，但公司治理行為的行政化問題嚴(yán)重，使得“形似而神不似”的現(xiàn)象十分嚴(yán)重。而國企改革中引入混合所有制，實現(xiàn)國有資本與民營資本等非國有資本交叉持股、相互融合，可以將國有資本的資本優(yōu)勢與民營資本的靈活市場機(jī)制優(yōu)勢合二為一，從而產(chǎn)生“1+1>2”的治理效果。
其次，只有將混合所有制改革推進(jìn)到集團(tuán)層面，才能取得真正的效果。如果集團(tuán)公司的下屬公司積極推進(jìn)混合所有制（導(dǎo)入經(jīng)濟(jì)型治理），而集團(tuán)公司卻“新瓶裝舊酒”（依舊行政型治理加以管控），國企改革也難以取得顯著成效。所以，國有企業(yè)集團(tuán)探索混合所有制，要“母子并進(jìn)”、“母子協(xié)同”。具體而言，對于資產(chǎn)證券化比例較高的國企要通過混改實現(xiàn)整體上市，或是在集團(tuán)層面引入多元股權(quán)，在股權(quán)制衡中逐步推進(jìn)經(jīng)濟(jì)型治理。
再者，要平等保護(hù)混改企業(yè)各類股東的利益。現(xiàn)代企業(yè)制度只要不存在所有權(quán)歧視，天然就是混合所有制，因此關(guān)鍵要看混合所有制里邊“裝什么藥”，如允許民營控股到什么程度、是否能使其獲得相應(yīng)的權(quán)益。當(dāng)前國企分類改革已經(jīng)基本確定，商業(yè)類國企應(yīng)該首先探索推進(jìn)混合所有制。在混合所有制企業(yè)的股權(quán)配置方面，商業(yè)類國企可以參股或相對控股，公益類國企可以先絕對控股。在明確國資與民資的持股比后，就要在經(jīng)濟(jì)型治理的框架下進(jìn)行市場化運(yùn)作，而不僅僅只是行政型治理的“一家獨(dú)大”；當(dāng)然，國家可以根據(jù)行業(yè)重要性，采取“金股”等制度保障戰(zhàn)略安全，但更要讓各利益主體按照相關(guān)法律法規(guī)和公司章程，在董事會進(jìn)行公平公開的博弈，維護(hù)各自權(quán)益。
