作者： 王雍君 中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府預(yù)算研究中心主任，教授
廣州南粵基金的調(diào)研中，我最感興趣的問題有二：如何理解政府基金的邏輯與未來發(fā)展空間。
南粵基金的顯著特征是“國有的本質(zhì)、民營的機(jī)制”。我相信這恰好為南粵基金的“存在價(jià)值”提供了兩項(xiàng)合乎邏輯的解釋。首先，基金的國有本質(zhì)是合乎邏輯的，因?yàn)檎漠a(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域發(fā)展政策的貫徹依賴一個(gè)有力且有效的核心工具。在某種意義上講，這個(gè)核心工具非國有基金莫屬。
與許多國家不同，在中國，產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域發(fā)展政策正是地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中卓有成效的兩個(gè)主要領(lǐng)域。在區(qū)域發(fā)展依賴產(chǎn)業(yè)政策帶動(dòng)的意義上，產(chǎn)業(yè)政策更具根本意義。
然而，產(chǎn)業(yè)政策的成功依賴于一組復(fù)雜的前提條件。首要的是解決甄別問題?？梢哉J(rèn)為，與公共財(cái)政和政策性銀行這些傳統(tǒng)的公共機(jī)制相比，民營化運(yùn)作的基金機(jī)制可以更準(zhǔn)確地和更及時(shí)地識(shí)別“何處、何時(shí)需要何種扶持”。理論上，政府可以通過財(cái)政投資、補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、政府采購和政策性貸款扶持產(chǎn)業(yè)和區(qū)域發(fā)展，但這些機(jī)制非基金化機(jī)制的敏捷性和靈活性不足。舉例來說，政府不太可能因?yàn)槟硞€(gè)企業(yè)或產(chǎn)業(yè)在某個(gè)時(shí)候亟需一筆資金用于某個(gè)用途，就在正確時(shí)間以正確的方式單獨(dú)提供這筆資金。內(nèi)部運(yùn)作程序的冗長也不允許這樣的靈活性。然而，民營化運(yùn)作的基金機(jī)制可以做到這一點(diǎn)。
在實(shí)踐中，甄別失靈和行動(dòng)失靈總是結(jié)合在一起的。因?yàn)樵陔y以甚至無法準(zhǔn)確及時(shí)甄別“究竟需要扶持什么”的情況下，也很難設(shè)想能夠及時(shí)采取明智行動(dòng)。兩類失靈都會(huì)損害產(chǎn)業(yè)政策的貫徹實(shí)施。甄別失靈意味著即便政府有足夠的錢予以扶持，出現(xiàn)“該扶持卻沒有扶持、不該卻予以扶持”的風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)很高，這不僅導(dǎo)致資金錯(cuò)配和浪費(fèi)，還會(huì)延誤產(chǎn)業(yè)和區(qū)域發(fā)展的寶貴時(shí)機(jī)。行動(dòng)失靈意味著即便沒有甄別失靈，行動(dòng)上出現(xiàn)盲目性和滯后性的風(fēng)險(xiǎn)也可能很高，其中一個(gè)常見的原因是執(zhí)行力不足。
相比之下，這些瑕疵或缺陷會(huì)較少地出現(xiàn)在民營化運(yùn)作的政府基金機(jī)制中。這個(gè)機(jī)制對(duì)“何處、何時(shí)需要何種扶持”的靈敏度與準(zhǔn)確度更高，在很大程度上可以彌補(bǔ)甄別失靈和行動(dòng)失靈，足以在政府行動(dòng)與產(chǎn)業(yè)（區(qū)域）發(fā)展之間扮演一個(gè)橋梁角色，通過這個(gè)角色，產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域發(fā)展政策將變得更為精準(zhǔn)高效。在我看來，“政府基金的邏輯”在這個(gè)意義上可以得到很好的解釋。
解釋政府基金的存在價(jià)值還有第二個(gè)邏輯：彌補(bǔ)民間部門的協(xié)調(diào)失靈。在產(chǎn)業(yè)和區(qū)域發(fā)展的早期，民間部門的協(xié)調(diào)能力明顯不足。理論上，一個(gè)健全的金融體系可以在不依賴政府干預(yù)的前提下，通過民間部門自身的協(xié)調(diào)能力解決融資與投資和運(yùn)營間的匹配難題，即在正確時(shí)間以正確方式、渠道和資金成本為投資活動(dòng)和運(yùn)營活動(dòng)籌措資金，并確保相關(guān)各方共享收益、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。
在這里，三類角色間的密切協(xié)調(diào)必不可少，這就是資金提供方（包括民眾和機(jī)構(gòu)投資者）、投資方和運(yùn)營方。投資方關(guān)注以投資獲得想要的資產(chǎn)，運(yùn)營方關(guān)注如何管理這些資產(chǎn)，支持商品與服務(wù)、生產(chǎn)與交付，融資方關(guān)注讓渡資金的使用權(quán)的預(yù)期回報(bào)與風(fēng)險(xiǎn)。如果三方能夠自行“湊合”這些具有互利前景的活動(dòng)，那么，政府基金就沒有存在的價(jià)值。
但問題是：真實(shí)世界嚴(yán)重缺失這種寶貴的“湊合”能力。不妨把這種情形稱為民間部門的協(xié)調(diào)失靈。政府性基金因此應(yīng)運(yùn)而生，即作為彌補(bǔ)民間部門協(xié)調(diào)失靈的一種獨(dú)特機(jī)制發(fā)揮作用。
于是，政府性基金的兩個(gè)邏輯可分別概括為彌補(bǔ)政府（甄別與行動(dòng)）失靈，以及彌補(bǔ)民間部門的協(xié)調(diào)失靈。兩類失靈的主要根源在于信息不對(duì)稱。舉例來說，擁有資本的人不知道何處需要資本，需要資本的人不知道誰可以提供資本。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展和區(qū)域發(fā)展的各個(gè)方面、各個(gè)環(huán)節(jié)和各個(gè)時(shí)間段，諸如此類的信息不對(duì)稱總是存在的，有時(shí)甚至很嚴(yán)重。我猜想，傳統(tǒng)的財(cái)稅政策和金融政策沒有能力應(yīng)對(duì)這個(gè)難題，相反，政府基金有能力應(yīng)對(duì)。
這個(gè)猜想的邏輯，和多層次資本市場的邏輯是一致的。一般地講，以銀行主導(dǎo)的間接金融支持制造業(yè)粗放擴(kuò)張是適當(dāng)?shù)?，但?chuàng)新活動(dòng)和對(duì)創(chuàng)新性產(chǎn)業(yè)的扶持更依賴多層次資本市場，后者比銀行勝任得多。
如果上述邏輯是成立的，那么接下來就是空間問題：政府基金的未來發(fā)展空間在何處、多大？
我的猜想是：空間不會(huì)限于“基金”，而會(huì)以基金作為跳板擴(kuò)展到“投資-運(yùn)營-融資”這三大板塊，每個(gè)板塊都存在很大的拓展空間，無論針對(duì)政府提供相關(guān)服務(wù)，還是面向市場提供相關(guān)服務(wù)。準(zhǔn)確地講，政府基金將提供綜合性服務(wù)，即把融資與投資及運(yùn)營綜合在一起的各種相關(guān)服務(wù)，這些服務(wù)的范圍和方式遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越“基金”概念。
（該文為人民論壇“國家治理（基層黨建）創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)”課題調(diào)研項(xiàng)目的成果之一）
