【財(cái)經(jīng)論語】
近日印發(fā)的《深化集體林權(quán)制度改革方案》（簡(jiǎn)稱《方案》），是我國(guó)林業(yè)發(fā)展史上一個(gè)重要的政策性文件。這是本世紀(jì)以來第三次以中共中央和國(guó)務(wù)院名義頒發(fā)的有關(guān)集體林權(quán)制度改革的文件，表明黨中央高度重視山區(qū)林區(qū)發(fā)展，以及為創(chuàng)造有利的政策環(huán)境做出了新的努力。
2002年發(fā)端于福建省的第二輪集體林權(quán)制度改革，揭開了我國(guó)“第三次土地改革”的大幕。集體林權(quán)制度改革的核心，是建立以家庭經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)的集體林業(yè)經(jīng)營(yíng)制度。這是我國(guó)農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革在廣大林區(qū)的延伸。改革賦予林農(nóng)獨(dú)立自主承包經(jīng)營(yíng)集體所有林地的權(quán)力，林農(nóng)享有流轉(zhuǎn)、繼承和抵押的權(quán)益。這樣的改革，有利于調(diào)動(dòng)廣大林農(nóng)投資林業(yè)、保護(hù)與經(jīng)營(yíng)森林的積極性，有利于形成適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，有助于社會(huì)經(jīng)營(yíng)主體參與林業(yè)建設(shè)，有利于提升林業(yè)生產(chǎn)力和推動(dòng)山區(qū)林區(qū)發(fā)展。
集體林權(quán)制度改革，對(duì)集體林區(qū)發(fā)展帶來了深遠(yuǎn)影響。截至2010年，我國(guó)集體林權(quán)制度改革基本完成，60%以上的集體林實(shí)現(xiàn)家庭經(jīng)營(yíng)。我國(guó)森林覆蓋率由20世紀(jì)70年代的12%增加到今天的24%，與集體林權(quán)制度改革是分不開的。但也應(yīng)看到，集體林權(quán)制度改革的成功不是一蹴而就的。近年來，在人民收入水平不斷提高的過程中，環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)的社會(huì)需求增大，國(guó)家對(duì)生態(tài)保護(hù)的支持力度增加，這對(duì)我國(guó)改變?cè)鲩L(zhǎng)模式、推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展是有利的。但也出現(xiàn)了保護(hù)過度、對(duì)發(fā)展生產(chǎn)限制過嚴(yán)、林農(nóng)和社會(huì)經(jīng)營(yíng)主體經(jīng)營(yíng)自主權(quán)受到不合理對(duì)待的現(xiàn)象。
隨著我國(guó)進(jìn)入綠色低碳轉(zhuǎn)型期，集體林可以發(fā)揮更加重要的作用。集體林可以為國(guó)家提供大量的綠色產(chǎn)品，包括木材、藥品、食品以及其他森林產(chǎn)品和服務(wù)。提高我國(guó)森林生產(chǎn)力有利于提升森林碳匯能力，為碳中和目標(biāo)發(fā)揮關(guān)鍵作用。增加的林產(chǎn)品可以替代許多高能耗、高排放的原材料，加速溫室氣體減排進(jìn)程。我國(guó)自有森林生產(chǎn)力的提高也可以改善全球木材產(chǎn)業(yè)鏈的可持續(xù)性，以及林區(qū)農(nóng)民的生計(jì)，為全球應(yīng)對(duì)氣候變化作出貢獻(xiàn)。
這些重要問題和潛力，意味著集體林權(quán)制度改革需要進(jìn)一步深化?！斗桨浮返某雠_(tái)是順應(yīng)時(shí)代要求的一項(xiàng)重要舉措。“山要怎么分”“樹要怎么砍”“錢從哪里來”“單家獨(dú)戶怎么辦”——習(xí)近平總書記提出的“林改四問”具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，是指導(dǎo)當(dāng)下集體林權(quán)制度改革深化的基礎(chǔ)和核心問題?！斗桨浮吩诮獯疬@幾個(gè)重要問題方面，做出了可喜的努力。
已經(jīng)推進(jìn)的集體林權(quán)制度改革，基本回答了“山要怎么分”的問題。集體林權(quán)制度改革的核心目標(biāo)，是建立以農(nóng)村家庭經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)的林業(yè)經(jīng)營(yíng)制度。通過改革，農(nóng)民獲得集體所有林地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和林木的所有權(quán)，享有排他性收益權(quán)和處置權(quán)，可繼承、轉(zhuǎn)讓和用于抵押。農(nóng)民得以根據(jù)市場(chǎng)信號(hào)和自身需求，自主決定林業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品、生產(chǎn)組織方式、投入產(chǎn)出水平和采伐的周期長(zhǎng)短。
“山要怎么分”的另一個(gè)重要方面，是林權(quán)改革決策過程的民主化特色。依據(jù)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》（2010）的要求，本輪林權(quán)改革普遍采用了村民會(huì)議或村民代表大會(huì)決策的程序。這對(duì)避免政策“一刀切”帶來的弊病有重要作用，為探索因地制宜的林業(yè)發(fā)展模式打下良好基礎(chǔ)。
“樹要怎么砍”是關(guān)系林農(nóng)切身利益的重要問題。集體經(jīng)營(yíng)和計(jì)劃管理的舊體制，沒有解決好森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)問題。家庭分散經(jīng)營(yíng)的新格局，對(duì)管理部門提出了更高要求。曾經(jīng)，由于對(duì)木材采伐管理嚴(yán)格，管好森林和發(fā)展林區(qū)經(jīng)濟(jì)之間存在矛盾，影響了社會(huì)經(jīng)營(yíng)主體投資于林的積極性?！斗桨浮诽岢?，以五年為單位使用采伐限額、試點(diǎn)以經(jīng)營(yíng)方案取代僵硬的采伐限額管理制度，在“樹要怎么砍”的問題上有所突破，將有利于林業(yè)經(jīng)營(yíng)者獲得經(jīng)濟(jì)利益，對(duì)重新搞活林區(qū)經(jīng)濟(jì)打開了一扇門。
對(duì)于“錢從哪里來”，除了提倡改進(jìn)不合理的采伐管理制度，《方案》還在發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的主體作用方面提出了許多創(chuàng)新性思路。比如允許根據(jù)實(shí)際情況調(diào)整公益林和商品林的比例，這對(duì)以往盲目擴(kuò)大生態(tài)公益林比例、忽視林木所有者生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)利的做法是很大改進(jìn)；提出引入“林票”“碳票”，促進(jìn)林地流轉(zhuǎn)和基于森林碳匯的生態(tài)補(bǔ)償制度的建設(shè)，都是有新意的提法。
在“單家獨(dú)戶怎么辦”方面，林改后的初始局面，是產(chǎn)生了上億家小型家庭林場(chǎng)。在良好的經(jīng)營(yíng)環(huán)境下，將產(chǎn)生一個(gè)活躍的林地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)和形形色色的林業(yè)經(jīng)營(yíng)新主體，這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果，有利于提高森林生產(chǎn)力、提升森林碳匯能力和林產(chǎn)品供給能力。但是應(yīng)該看到，目前還存在許多不利于林業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)發(fā)展的政策因素和社會(huì)環(huán)境因素。解除不合理的政策約束、推進(jìn)多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體的發(fā)育和發(fā)展，是《方案》著墨較多的地方，相信會(huì)對(duì)林區(qū)經(jīng)濟(jì)效率的提高和生產(chǎn)力的發(fā)展帶來積極影響，也為山區(qū)林區(qū)振興創(chuàng)造更好的制度環(huán)境。
（作者：林毅夫，系北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院名譽(yù)院長(zhǎng)、新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院院長(zhǎng)、南南學(xué)院院長(zhǎng)）
