改革開放以來，我國確立了以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。實踐證明，這是適應我國社會主義市場經(jīng)濟體制和不同層次生產(chǎn)力水平、符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點的農(nóng)村基本經(jīng)營制度，具有廣泛的適應性和強大的生命力。面向未來，這種農(nóng)村基本經(jīng)營制度要適應構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制和推進鄉(xiāng)村全面振興、加快建設農(nóng)業(yè)強國的要求。進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化，必須鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度。
鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的重要意義
20世紀70年代末、80年代初，我國農(nóng)村改革是從調(diào)整農(nóng)民與土地關(guān)系入手的。在新時代新征程，全面深化農(nóng)村改革仍要將主線放在科學處理農(nóng)民與土地的關(guān)系上。習近平總書記強調(diào)：“農(nóng)村基本經(jīng)營制度是黨的農(nóng)村政策的基石。堅持黨的農(nóng)村政策，首要的就是堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度。”
受城鎮(zhèn)化進程和農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移規(guī)模、轉(zhuǎn)移能力的限制，受農(nóng)業(yè)科技進步、物質(zhì)技術(shù)裝備和農(nóng)業(yè)社會化服務發(fā)展水平的約束，在今后相當長的時期內(nèi)，“大國小農(nóng)”仍是我國農(nóng)業(yè)的基本國情，小農(nóng)戶家庭經(jīng)營仍是我國農(nóng)業(yè)的基本經(jīng)營形態(tài)。鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，有利于增強農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)的積極性主動性創(chuàng)造性，激發(fā)農(nóng)民增加投入、維護糧食安全和食品安全的長期行為，夯實推進鄉(xiāng)村全面振興、加快建設農(nóng)業(yè)強國的根基；有利于發(fā)揮農(nóng)業(yè)農(nóng)村在穩(wěn)定就業(yè)、防災減災、傳承農(nóng)耕文化、保護生態(tài)環(huán)境和推進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型中的“穩(wěn)定器”作用，實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好廣大農(nóng)民根本利益，鞏固黨的執(zhí)政基礎，維護農(nóng)村經(jīng)濟社會的和諧穩(wěn)定和長治久安。
強調(diào)鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的要求
鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度不是一句空洞的口號，而是有著實實在在的政策要求，這就是要堅持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有、堅持家庭經(jīng)營基礎性地位、堅持穩(wěn)定土地承包關(guān)系。農(nóng)村基本經(jīng)營制度是農(nóng)村土地集體所有制的實現(xiàn)形式，農(nóng)村土地集體所有權(quán)是土地承包經(jīng)營權(quán)的基礎。
堅持家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中的基礎性地位，集中體現(xiàn)在農(nóng)村集體土地承包權(quán)屬于農(nóng)民家庭，這是農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的根本，也是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的根本，其他任何主體都不能取代農(nóng)民家庭的土地承包地位。黨中央已反復強調(diào)，要保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年。近年來，局部地區(qū)不尊重農(nóng)民意愿和農(nóng)民選擇，而是代替農(nóng)民選擇，動員甚至強令農(nóng)民轉(zhuǎn)出土地，搞“返租倒包”、人為“壘大戶”，或者盲目擴大“確權(quán)確股不確地”的適用范圍，借此對推動土地規(guī)模經(jīng)營“拔苗助長”，實際上侵犯了農(nóng)民權(quán)益，侵蝕了農(nóng)民家庭經(jīng)營的基礎性地位。這是應該規(guī)避的。
探索鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的有效形式
鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度要立足“鞏固”、重在“完善”，堅持守正創(chuàng)新、揚長避短，不能固步自封。要以促進社會公平正義、增進人民福祉為出發(fā)點和落腳點，更加注重改革實效，鼓勵創(chuàng)新農(nóng)村基本經(jīng)營制度的有效實現(xiàn)形式，鼓勵探索農(nóng)民土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的具體方式，落實集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)的有效路徑。實踐證明，堅持農(nóng)村土地集體所有制，堅持農(nóng)戶家庭經(jīng)營基礎性地位，同順應發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)新要求和面對人民群眾新期待，探索農(nóng)戶土地承包權(quán)的有效實現(xiàn)形式可以兼容；保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，同農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)可以協(xié)調(diào)。
鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，不僅不否認反而正視小農(nóng)戶對發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益競爭力的局限性，不僅不排斥甚至鼓勵創(chuàng)新農(nóng)村基本經(jīng)營制度的有效實現(xiàn)形式。近年來，許多地方通過不斷探索制度創(chuàng)新，在鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度方面邁出了堅實步伐，有效推動了加快構(gòu)建以小農(nóng)戶為基礎、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體為重點、社會化服務為支撐的立體式復合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。展望未來，結(jié)合深化農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革，鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，有利于助推創(chuàng)造更加公平、更有活力的市場環(huán)境，將發(fā)展土地規(guī)模經(jīng)營和發(fā)展服務帶動型規(guī)模經(jīng)營有效結(jié)合起來，為譜寫推進中國式現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)農(nóng)村篇章開辟廣闊前景。
有序推進第二輪土地承包到期后再延長三十年
黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》指出，有序推進第二輪土地承包到期后再延長三十年試點，深化承包地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置改革，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。最近幾年，許多地方第二輪土地承包陸續(xù)到期或即將到期，多數(shù)地區(qū)在2027年前后到期，部分地區(qū)已經(jīng)開展第二輪土地承包到期后再延長三十年整村、整鎮(zhèn)、整縣甚至整省試點工作，并在試點基礎上因地制宜地研究制定延包具體辦法，形成了一些值得推介的典型案例和成功經(jīng)驗，取得了積極成效。有些地方積極利用已經(jīng)完成的土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作成果，推動承包土地信息聯(lián)通共享；有些地方將推進土地延包同加強土地整治、推進高標準農(nóng)田建設結(jié)合起來，也增加了耕地面積和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營、農(nóng)機作業(yè)的便利性。但從近期調(diào)研情況來看，推動第二輪土地承包到期后再延長三十年，在實踐中仍有一些問題值得高度重視。如部分農(nóng)戶之間人均承包地數(shù)量差異顯著，部分外嫁女等特殊群體的土地承包權(quán)難以落實，部分地區(qū)第二輪土地承包到期延包過度追求延包率，甚至將“大穩(wěn)定、小調(diào)整”簡化為“重穩(wěn)定、不調(diào)整”，對探索承包地自愿有償退出機制、解決農(nóng)村勞動力老齡化問題和創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系缺乏前瞻性。有的地區(qū)選擇基礎工作好、矛盾簡單的地方先行試點，面上推進的復雜性可能遠遠超過試點。
要認識到推動第二輪土地承包到期后再延長三十年工作的艱巨性和復雜性。但解決上述問題，應將加強頂層設計與鼓勵基層自主探索結(jié)合起來，強化包容創(chuàng)新和分類指導，拓展彈性選擇空間，防止將簡單問題復雜化導致頂層設計過嚴過細，加劇基層解決問題的難度，侵蝕各地因地制宜的選擇權(quán)。積極制定第二輪土地承包到期后再延長三十年的指導意見，可多些原則規(guī)定、底線要求和復雜問題的爭端化解準則，引導相關(guān)工作立足當前、著眼長遠，增強前瞻性和可操作性。要尊重各地自主探索和選擇，鼓勵各地在依法依規(guī)前提下，將做好第二輪土地承包到期后再延長三十年工作，同深化農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革、創(chuàng)新農(nóng)村基本經(jīng)營制度的有效實現(xiàn)形式結(jié)合起來。由于區(qū)域差異和農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體分化，在一地對同一問題行之有效的解決辦法，在其他地方可能會引發(fā)諸多問題。因此，鼓勵因地制宜至關(guān)重要。
深化鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的配套改革和政策創(chuàng)新
改革是發(fā)展的動力，也是鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的持續(xù)支撐。各地鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的實踐，也會對深化相關(guān)配套改革和政策創(chuàng)新不斷提出新的要求。要順應推進鄉(xiāng)村全面振興、加快建設農(nóng)業(yè)強國的需求，深化相關(guān)配套改革和政策創(chuàng)新。如完善農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”制度，在依法保護集體土地所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)前提下，平等保護土地經(jīng)營權(quán)，將落實集體所有權(quán)、明晰農(nóng)戶財產(chǎn)權(quán)、放活資產(chǎn)經(jīng)營權(quán)結(jié)合起來。完善承包地落實集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)的法律法規(guī)和政策體系。鼓勵農(nóng)民自愿有償退出土地承包權(quán)，鼓勵探索老年農(nóng)民退休制度和相關(guān)激勵機制。健全土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務體系，加強農(nóng)業(yè)社會化服務平臺建設，引導形成新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體帶動小農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)社會化服務體系幫助小農(nóng)戶、不同類型主體協(xié)同推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展格局。結(jié)合創(chuàng)新強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)支持制度，鼓勵新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、新型農(nóng)業(yè)服務主體創(chuàng)新聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)的利益聯(lián)結(jié)機制，引導小農(nóng)戶增強就業(yè)創(chuàng)業(yè)和增收能力，加快向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、新型農(nóng)業(yè)服務主體轉(zhuǎn)型。鼓勵創(chuàng)新承包地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價格形成機制，將促進農(nóng)民增收同規(guī)避土地流轉(zhuǎn)價格過快上漲、助推農(nóng)地“非糧化”問題結(jié)合起來。
