關(guān)于“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利”
文件解讀。十八屆三中全會決定第21條規(guī)定中值得重視的有以下兩條：a、保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道。b、建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場，推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運行。以下分別解讀：
第一條第一句“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度”，前半句基本是對《物權(quán)法》條款的重申。因為農(nóng)民的承包地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)不同于可以自由轉(zhuǎn)讓與買賣的物權(quán)，因此被特稱為“用益物權(quán)”。第一句的后半句意味著，當(dāng)前農(nóng)村宅基地制度不完善，應(yīng)該進(jìn)一步改革完善。當(dāng)前中國農(nóng)村宅基地是由集體提供，農(nóng)戶無償獲得、免費使用的，實行一戶一宅制度。對作為村社集體成員的農(nóng)戶來講，宅基地是一項基本福利，是為農(nóng)戶生產(chǎn)和生活提供保障的制度，農(nóng)戶可以在自己的宅基地上搭建自建自有自用的住宅和進(jìn)行生產(chǎn)生活的附屬設(shè)施。按法律規(guī)定，農(nóng)民宅基地及建筑其上的設(shè)施只能自用，不得進(jìn)行非家庭的經(jīng)營性目的。
現(xiàn)在的問題是，在城郊農(nóng)村、沿海發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村尤其是城中村，農(nóng)民普遍在自己的宅基地上搭建大面積建筑以出租謀利，宅基地已經(jīng)事實上用于非家庭的經(jīng)營性目的。農(nóng)民為了謀取最大利益，而盡可能建筑大面積高密度的住房，從而在城中村出現(xiàn)了大量貼面樓、握手樓。在城郊農(nóng)村出現(xiàn)了以出售宅基地上房屋謀利為目的的巨量小產(chǎn)權(quán)房。而在一般地區(qū)的農(nóng)村，大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，甚至進(jìn)城購房安居，同時卻并未退出農(nóng)村宅基地，結(jié)果出現(xiàn)了農(nóng)村總?cè)丝跍p少，農(nóng)村宅基地使用面積卻持續(xù)增加的怪事，從而“浪費”了土地資源。
改革完善農(nóng)村宅基地制度，就是要保證農(nóng)村宅基地的有效有序使用，減少宅基地浪費，節(jié)約農(nóng)村土地資源。
第一條第二句“選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓”，此句的關(guān)鍵詞是“農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)”，限定詞是“慎重穩(wěn)妥”，目標(biāo)是“抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓”。過去一般不提“農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)”，因為農(nóng)民住房是搭建在集體無償提供的宅基地上的，是自建自有自用的。“推進(jìn)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓”，也就是說，允許農(nóng)民以自有住房抵押、擔(dān)保，以獲取資金進(jìn)行建設(shè)，也允許轉(zhuǎn)讓住房，這樣就改變了過去農(nóng)民住房自建自有自用的規(guī)定，使農(nóng)民可能通過轉(zhuǎn)讓住房來獲得財產(chǎn)性收入。
“選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)”，其中的含義是“推進(jìn)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓”，其后果如何，風(fēng)險多大，現(xiàn)在仍然不很明確，需要控制試點范圍和幅度，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)，邊試邊看，而不可操之過急。風(fēng)險在哪里？最大的風(fēng)險是，農(nóng)民住房及其下的宅基地是唯一的，一戶一宅，一旦農(nóng)民將住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓出去，雖然可能獲取進(jìn)城資金，但若進(jìn)城失敗，農(nóng)戶卻不可以再返回農(nóng)村來了，因為根據(jù)一家一宅政策，既然已經(jīng)將住房和宅基地轉(zhuǎn)讓出去，集體就不可能再為農(nóng)戶分配宅基地了。
以住房財產(chǎn)權(quán)作為抵押、擔(dān)保獲取的資金可以用在三個方面，一是生活，二是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，三是進(jìn)城。前兩者仍然要在村莊生活，若因為抵押、擔(dān)保而失去住房，對農(nóng)民而言是不可承受之重，因為住房是農(nóng)民最基本的保障。若是進(jìn)城，往往是進(jìn)城困難的農(nóng)戶才會通過抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓來獲取進(jìn)城所需最低費用，真正有能力進(jìn)城安居者很少會將住房抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓出去?；蛘哒f，住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，真正實踐的恰恰是只能勉強(qiáng)進(jìn)城的農(nóng)戶，這些農(nóng)戶進(jìn)城后，若遇失敗，無法在城市安居，他們就無法退回農(nóng)村。因為住房財產(chǎn)權(quán)的抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，農(nóng)民失去了之前在城鄉(xiāng)之間的進(jìn)退有據(jù)。而農(nóng)民在城鄉(xiāng)進(jìn)退有據(jù)正是中國可以保持“發(fā)展中的穩(wěn)定”的關(guān)鍵之一。因此，住房財產(chǎn)權(quán)的抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，其結(jié)果可能是不該抵押的農(nóng)戶去抵押，該轉(zhuǎn)讓的農(nóng)戶卻不愿轉(zhuǎn)讓。
第一條第三句“探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入的渠道”，這句很值得討論。有人認(rèn)為，當(dāng)前農(nóng)民之所以窮，是因為捧著金飯碗討飯吃，農(nóng)民的金飯碗就是他們承包地的承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和自建自有自用的住房。但是，農(nóng)民承包地的承包經(jīng)營權(quán)是用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的，承包地上不可能種金子，承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓是不可能獲得巨額財產(chǎn)性收入的。因此，所有希望都在宅基地及所建住房上。農(nóng)民的確可以在宅基地上建寬大住房，可以有農(nóng)家小院，但農(nóng)民在農(nóng)村，要住在自家房屋進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生活，即使進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，也很可能會進(jìn)城失敗，因此不會隨意將住房轉(zhuǎn)讓出去，以留退路。農(nóng)民留下退路，就是風(fēng)險投資，就是基本保障，降低風(fēng)險從來都是要成本的，基本保障是不可交易的。因此，農(nóng)民不隨便轉(zhuǎn)讓住房變現(xiàn)為財產(chǎn)性收入的決策相當(dāng)理性。也就是說，對于全國絕大多數(shù)農(nóng)村的農(nóng)民來講，農(nóng)村的宅基地和住房是農(nóng)民的基本保障，基本保障是不能交易和轉(zhuǎn)讓的。從這個意義上說，提出“探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入的渠道”，似乎為時尚早。
此外，因為土地不可移動，建筑在宅基地上的農(nóng)民住房也是不可移動的，而決定住房價值最重要的因素是區(qū)位。北京中心地區(qū)與一般農(nóng)村一平方米住房的價值相差百倍甚至千倍。允許農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，對于城郊農(nóng)民來講，因其區(qū)位優(yōu)勢，他們可以在宅基地上建大面積高密度住房轉(zhuǎn)讓獲利，并因此可以成為千萬甚至億萬富翁，成為土地食利者，而對于一般農(nóng)業(yè)型地區(qū)農(nóng)民來講，住房即使低于建筑成本也無人來買，農(nóng)民根本不可能從住房財產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)讓中獲取增加財產(chǎn)性收入的渠道。另有一種可能，即城市過剩資本為了實現(xiàn)保值增值目的而到農(nóng)村購買農(nóng)民的住房，農(nóng)民用低價將住房轉(zhuǎn)讓出去，獲得不多的財產(chǎn)性收入，結(jié)果是農(nóng)民很快將所得甚少的貨幣性財產(chǎn)性收入用掉了，卻永遠(yuǎn)失去了作為不動產(chǎn)的家。
第二條可以分為相互聯(lián)系的兩句：“建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場”，“推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運行”。此條內(nèi)容筆者已在解讀決定第20條時進(jìn)行過說明，此處稍作補(bǔ)充：農(nóng)村產(chǎn)權(quán)主要是不動產(chǎn)，包括承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、住房等，過去不動產(chǎn)交易都是在村社熟人社會內(nèi)進(jìn)行的，傳統(tǒng)時代如此，新中國集體經(jīng)濟(jì)制度安排亦如此。建立公開、公正、規(guī)范的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，就可能徹底破壞已有數(shù)百年歷史的熟人社會及其規(guī)則，其后果的嚴(yán)重性不言而喻。不動產(chǎn)不可移動，農(nóng)村熟人社會社區(qū)不同于城市，這要切記。若是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所主要交易地權(quán)指標(biāo)，情況或有不同，筆者將在后文評論。
政策辨析。“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利”給人以豐富聯(lián)想，筆者以為，討論農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利，需要回到當(dāng)下中國發(fā)展階段及農(nóng)民具體處境中討論，千萬不可泛泛而論，也不可想當(dāng)然。為此，以下幾個問題不能不進(jìn)行認(rèn)真辨析：
第一，基本保障能否成為財產(chǎn)權(quán)進(jìn)行交易。顯然，承包地的承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和住房都是在村莊生產(chǎn)和生活的農(nóng)民進(jìn)行生產(chǎn)和生活的基本條件和基本保障，是不能失去的，而且一旦失去農(nóng)民將無法再繼續(xù)在村莊生產(chǎn)和生活下去。因此，對于依然要在村莊進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶來講，這三項保障不可交易，也就不能成為所謂財產(chǎn)權(quán)。對于進(jìn)城農(nóng)民，情況又分兩種，一種是有能力在城市體面安居者，這部分進(jìn)城人口在城市有穩(wěn)定就業(yè)和可靠收入，他們不會將宅基地、承包地和住房抵押、轉(zhuǎn)讓出去，寧愿將此留作“鄉(xiāng)愁”。另有部分進(jìn)城農(nóng)民，或者因子女結(jié)婚買房現(xiàn)金不足，或者因為做生意缺乏流動資金，或者由于子女上學(xué)及父母治病等急于用錢，只好將承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和住房轉(zhuǎn)讓出去，而他們往往同時又是進(jìn)城失敗風(fēng)險極高的農(nóng)戶，一旦進(jìn)城失敗，又不能再回到農(nóng)村，這對于農(nóng)民，對于城市，對于中國現(xiàn)代化，顯然都不是福音。因此，在當(dāng)前承包地的承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和住房仍然是大多數(shù)農(nóng)民基本保障的情況下，期待農(nóng)民通過這三項保障的抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓來獲取財產(chǎn)性收入，無疑是風(fēng)險極大的，是可能造成嚴(yán)重后果的，是不應(yīng)該的。基本保障不能交易應(yīng)是一條基本原則。
第二，因為農(nóng)民無法實現(xiàn)財產(chǎn)權(quán)才導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距越拉越大？周其仁、文貫中等學(xué)者認(rèn)為，城鄉(xiāng)差距之所以越拉越大，是因為不允許農(nóng)民實現(xiàn)自己的財產(chǎn)權(quán)，即不允許農(nóng)民將自己承包地的承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和住房用于抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓和買賣。若可以的話，農(nóng)民就能獲得財產(chǎn)性收入從而可以進(jìn)城，而城市人可以到農(nóng)村買地買房，成為農(nóng)村人。這樣一來，農(nóng)民帶著賣地賣房所得財產(chǎn)性收入進(jìn)城了，城市工商資本和富裕人群通過買地買房下鄉(xiāng)了，城鄉(xiāng)差距自然就縮小了。
若這樣來講，縮小城鄉(xiāng)收入差距倒真有可能。但現(xiàn)在的問題是，農(nóng)民賣地賣房獲得的收入非常有限。在一般農(nóng)業(yè)型地區(qū)，農(nóng)地價值來自其地租除以利率，大致每畝1～2萬元，因為沒有區(qū)位優(yōu)勢，農(nóng)民住房最多也就10萬元，一個農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和住房一共可以賣20萬元，若進(jìn)城，最多只可能在縣城買房。到了縣城，年老父母不能再從事農(nóng)業(yè)，年輕子女在縣城務(wù)工的收入很難維持一個家庭在城市的體面消費，農(nóng)民家庭因為進(jìn)城而生活艱難，無法體面安居。而城市工商資本到農(nóng)村買地買房，若是用于經(jīng)營，農(nóng)地經(jīng)營很難賺錢，過去生產(chǎn)性和保障性的土地和住房就會成為保值手段、休閑手段。
在中國目前發(fā)展階段及中國所處全球化分工體系的位置上，中國一定會有一個龐大的就業(yè)不穩(wěn)定、收入不高的底層。這個龐大的金字塔結(jié)構(gòu)的底層，在當(dāng)前中國農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度的安排下，還可以實現(xiàn)在城鄉(xiāng)之間往返，若進(jìn)城失敗，仍然可以回到農(nóng)村，過溫飽有余的熟人社會的生活，可以有自己的農(nóng)家小院，可以與土地結(jié)合起來自給自足?？傊?，他們可以有比在城市貧民窟更好的生活。如果通過讓農(nóng)村窮人進(jìn)城、城市富人下鄉(xiāng)來拉平城鄉(xiāng)差距，這樣的結(jié)果是，不僅沒有改善原有農(nóng)村窮人的處境，反而惡化了急需變現(xiàn)農(nóng)民的處境，又給資本過剩的城市人以資產(chǎn)增值保值手段。表面上看起來給農(nóng)民更大財產(chǎn)權(quán)對農(nóng)民有利，實際上卻是讓農(nóng)民失去了最后的基本保障，進(jìn)城失敗后，只能落入到城市貧民窟中。這是對農(nóng)民的不負(fù)責(zé)任，是后患無窮的政策主張。
第三，農(nóng)民進(jìn)城卻仍然占有宅基地是嚴(yán)重浪費？現(xiàn)在有一種認(rèn)識，認(rèn)為當(dāng)前農(nóng)民進(jìn)城了，農(nóng)村宅基地卻沒有退出，出現(xiàn)了農(nóng)村人口減少和農(nóng)村宅基地面積擴(kuò)大的倒掛。如果允許農(nóng)民將農(nóng)村宅基地和住房與城市住房相交易，就既可以改善農(nóng)民在城市的居住條件，又退出了農(nóng)村宅基地，節(jié)約了土地資源。但是，宅基地和住房的最大特點是不可移動，因為不可移動，在不同區(qū)位的住房就具有完全不同的價值，過去上海流行的“寧要浦西一張床，不要浦東一棟房”，即是如此。農(nóng)民在農(nóng)村的住房與已經(jīng)形成經(jīng)濟(jì)聚集、具有規(guī)模效益的城市住房，是完全不同的兩碼事。
進(jìn)城農(nóng)民工之所以仍然要保留農(nóng)村住房，其中最根本（注意“根本”二字）的原因是，進(jìn)城農(nóng)民工對自己能否在城市體面安居有清醒而且理性的判斷，留下農(nóng)村住房，是為了防止進(jìn)城失敗而留的退路，這是一種風(fēng)險防范機(jī)制，因此是基本保障。如前已述，在當(dāng)前中國發(fā)展階段，進(jìn)城農(nóng)民工的大多數(shù)都難以在城市體面安居，國家也不可能為所有進(jìn)城農(nóng)民工提供高額的全覆蓋社會保障，這與政策、制度和良好愿望無關(guān)，而只與中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段有關(guān)。因此，讓進(jìn)城農(nóng)民工保留農(nóng)村宅基地和住房，就不僅降低了農(nóng)民進(jìn)城的風(fēng)險，而且極大地降低了中國現(xiàn)代化過程中出現(xiàn)不穩(wěn)定局面的風(fēng)險。保留進(jìn)城農(nóng)民宅基地因此成為一種風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制，這是農(nóng)民與國家的合謀，是風(fēng)險成本而非浪費。
從另一個方面來講，認(rèn)為農(nóng)民宅基地空在那里是浪費的觀點，并非真正關(guān)心糧食安全和土地資源。當(dāng)前中國農(nóng)產(chǎn)品供給總體過剩，耕地季節(jié)性拋荒比比皆是，還沒有到必須將農(nóng)民宅基地復(fù)墾種糧的地步。
關(guān)于“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”
文件解讀。十八屆三中全會《決定》第11條規(guī)定中值得重視的有以下幾條：a、在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。b、縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。c、建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個人收益。以下分別解讀：
第一條前半句“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股”，關(guān)鍵詞有三組，一是“符合規(guī)劃和用途管制”，二是“農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地”，三是“出讓、租賃、入股”。首先來看農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地。按《土地管理法》第43條規(guī)定：“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。”按此條，就不應(yīng)該有農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地。不過，考慮到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等實際需要，《土地管理法》又為村社集體進(jìn)行建設(shè)使用土地留下一個小小缺口，即：
第五十九條鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施、公益事業(yè)、農(nóng)村村民住宅等鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)，應(yīng)當(dāng)按照村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，合理布局，綜合開發(fā)，配套建設(shè)；建設(shè)用地，應(yīng)當(dāng)符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計劃，并依照本法第四十四條、第六十條、第六十一條、第六十二條的規(guī)定辦理審批手續(xù)。
第六十條農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)的，應(yīng)當(dāng)持有關(guān)批準(zhǔn)文件，向縣級以上地方人民政府土地行政主管部門提出申請，按照省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限，由縣級以上地方人民政府批準(zhǔn)。
按照前款規(guī)定興辦企業(yè)的建設(shè)用地，必須嚴(yán)格控制。
由此，全國農(nóng)村形成了具有一定規(guī)模的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地。由于審批控制很嚴(yán)格，這樣經(jīng)過批準(zhǔn)由農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地的土地面積很少，全國大約不超過1000萬畝。真正構(gòu)成當(dāng)前農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的主體部分是在《土地管理法》出臺并嚴(yán)格執(zhí)行之前，因為鼓勵發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，大量農(nóng)地用于興辦工業(yè)和商業(yè)，雖然后來鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大量倒閉，但土地非農(nóng)使用已成事實，由此形成當(dāng)前最大規(guī)模的農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地。此外，在珠三角地區(qū)發(fā)展早期，地方政府鼓勵村社集體自蓋廠房招商，鼓勵農(nóng)民自建住房出租給外來農(nóng)民工租住，由此形成了大量非農(nóng)使用的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地。這部分農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地總面積不超過5000萬畝，在《土地管理法》出臺前就已使用，所以并未違反《土地管理法》第43條的規(guī)定。因此，在建設(shè)用地市場上，客觀形成了既有國有土地，也有集體土地的現(xiàn)實。這是一個歷史遺留問題，如何化解這一歷史遺留問題，是中央必須考慮的問題。
十七屆三中全會決定中就已提出：“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場，以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益”，其中十分明確的是要解決歷史遺留問題，即不允許新增集體經(jīng)營性建設(shè)用地。如果一方面城鄉(xiāng)建設(shè)用地同權(quán)同價，另一方面又放開集體將一般建設(shè)用地甚至耕地變成經(jīng)營性建設(shè)用地，將會導(dǎo)致嚴(yán)重后果。此外，當(dāng)前農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地分散在全國60多萬個行政村，主要集中在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，尤其集中在長三角和珠三角。因為土地的不可移動性，散布在全國的農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地如何發(fā)揮作用也是一個待解難題。
再來看“符合規(guī)劃和用途管制”。中國與世界上絕大多數(shù)國家一樣，在土地使用上實行用途管制。所謂“用途管制”，即將土地分為不同用途，并按不同用途進(jìn)行使用管制。其中最基本的用途管制是將土地分為農(nóng)地和建設(shè)用地，農(nóng)地轉(zhuǎn)用為建設(shè)用地要由國家進(jìn)行嚴(yán)格控制與審批。建設(shè)用地又分為多種，比如城市建設(shè)用地分為城市工業(yè)用地、公益事業(yè)建設(shè)用地、經(jīng)營性建設(shè)用地等；農(nóng)村建設(shè)用地分為農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地、農(nóng)村公共服務(wù)及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地和農(nóng)民宅基地。不同用途土地不能隨意改變用途。正因為土地不可移動，土地使用就必須符合規(guī)劃，否則就會嚴(yán)重失序。土地規(guī)劃是依據(jù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和城市發(fā)展內(nèi)在需要與客觀規(guī)律進(jìn)行的。只有在符合規(guī)劃和用途管制情況下，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地才能出讓、租賃和入股。
“出讓、租賃和入股”這組關(guān)鍵詞較《土地管理法》中農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地只能自用的規(guī)定很不相同，即已經(jīng)承認(rèn)了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以作為一般生產(chǎn)要素參與到生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)節(jié)。正是這一組關(guān)鍵詞，引出下一句“（農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地）實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價”，這樣，之前受到較大限制無法獲得完全土地權(quán)能的集體經(jīng)營性建設(shè)用地就獲得了與國有建設(shè)用地同等的權(quán)能。
總體來講，此條重在解決歷史遺留問題。改革開放先行者深圳一直存在大量農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地權(quán)能如何發(fā)揮作用的難題，即在國有建設(shè)用地以外，深圳還有面積極大的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，與國有建設(shè)用地犬牙交錯，但因為二者性質(zhì)不同，不能入市、不能同權(quán)同價，而使深圳無法有效整合使用建設(shè)用地。2012年，經(jīng)國土部批準(zhǔn)，深圳全部農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為國有性質(zhì)，之前的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地變成國有建設(shè)用地，可以直接入市，從而使深圳可以有效配置土地資源，合理進(jìn)行城市規(guī)劃。
深圳將農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為國有是一種解決歷史遺留問題的辦法，而允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地“與國有土地同等入市、同權(quán)同價”，是同樣的解決歷史遺留問題的辦法。這樣一種解決歷史遺留問題的辦法必須控制新增農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，即不應(yīng)當(dāng)再批準(zhǔn)一般農(nóng)用地和農(nóng)村非經(jīng)營性建設(shè)用地轉(zhuǎn)用為經(jīng)營性建設(shè)用地。如果放開農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為經(jīng)營性建設(shè)用地，其后果就是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地大量產(chǎn)生，位于城市建設(shè)規(guī)劃區(qū)的農(nóng)村就可以因其經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地同等入市、同價同權(quán)，而獲取巨額土地增值收益，并因此滋生出一個龐大的土地食利階層。對此，后面將結(jié)合征地制度作進(jìn)一步討論。
第二條可以分解為三句，即“縮小征地范圍”，“規(guī)范征地程序”，“完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制”。
“縮小征地范圍”，這句話在中央文件中曾多次出現(xiàn)。“縮小征地范圍”，并非指減少將農(nóng)地轉(zhuǎn)用為非農(nóng)建設(shè)用地的數(shù)量，而是改變農(nóng)地轉(zhuǎn)用為非農(nóng)建設(shè)用地的方式，改變當(dāng)前城市建設(shè)用地必須經(jīng)由國家征收才能變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的“征轉(zhuǎn)一體”的機(jī)制。也就是說，今后城市建設(shè)用地的來源，除了國家征收農(nóng)地以外，也允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市，從而形成多元的建設(shè)用地供給格局，改變現(xiàn)行的國家壟斷城市建設(shè)用地一級市場的格局。
中央之所以要“縮小征地范圍”，一是當(dāng)前征地中出現(xiàn)了嚴(yán)重的沖突，引發(fā)巨大社會矛盾，中央希望通過縮小征地規(guī)模來減少征地沖突。二是中央接受了土地應(yīng)按是否用于公共目的來決定是否征收的觀點（這也是憲法表述），認(rèn)為只有為了公共利益才能強(qiáng)征農(nóng)民土地，為經(jīng)營性目的強(qiáng)征農(nóng)民土地是不正義的（當(dāng)然，這是極大誤解了中國土地制度）。
“縮小征地范圍”，即允許符合規(guī)劃與用途管制的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地同等入市、同價同權(quán)，就可能不只是要解決過去農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的歷史遺留問題（因為在諸如深圳等發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地事實上已經(jīng)納入到城市建設(shè)之內(nèi)了）。在當(dāng)前中國快速現(xiàn)代化與城市化的背景下，與人口城市化同步進(jìn)行的土地城市化，必然要求城市繼續(xù)擴(kuò)張，必然要有大量農(nóng)地轉(zhuǎn)用為非農(nóng)建設(shè)用地。“縮小征地范圍”，就必然要擴(kuò)大非征收的集體經(jīng)營性建設(shè)用地的供給。
在不可能允許農(nóng)村新增經(jīng)營性建設(shè)用地的情況下，“縮小征地范圍”所預(yù)留出來的城市建設(shè)用地供給，就只可能由過去遺留下來的現(xiàn)在可以與國有土地同等入市的農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地來填補(bǔ)。又因為城市擴(kuò)展只可能平面推進(jìn)，而在城市平面推進(jìn)的農(nóng)村，真正農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地規(guī)模極小，可能不到全部土地面積的5%，其余皆為耕地、荒地和宅基地，不足5%的經(jīng)營性建設(shè)用地不足以填補(bǔ)“縮小征地范圍”所空余出來的城市建設(shè)用地缺額，而其他土地又不能入市。怎么辦？有兩個辦法來解決，一是允許其他地區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地置換成為指標(biāo)，從而在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)落地，將相應(yīng)的農(nóng)地變?yōu)榭梢灾苯尤胧械霓r(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地；二是仿照國土部于2006年試行的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤辦法，讓邊遠(yuǎn)農(nóng)村農(nóng)民減少建設(shè)用地面積，而在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)相應(yīng)增加農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地供給。
無論哪一種辦法，總歸要變成城市建設(shè)用地的土地，只可能是城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的近郊農(nóng)村土地。國家縮小征地范圍，就使規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)村集體可能有更大自主權(quán)供給經(jīng)營性建設(shè)用地的空間乃至需求，而規(guī)劃區(qū)內(nèi)現(xiàn)有農(nóng)村集體經(jīng)營性用地面積太少，供給缺口太大。因此，可以考慮將遠(yuǎn)郊規(guī)劃區(qū)外不值錢的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地甚或一般建設(shè)用地通過掛鉤，在減少遠(yuǎn)郊建設(shè)用地面積的情況下，增加規(guī)劃區(qū)內(nèi)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地面積，以自主供應(yīng)城市建設(shè)用地。
在邊遠(yuǎn)地區(qū)，無論是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地還是宅基地，都是低價的，而城市規(guī)劃區(qū)可以與國有土地同等入市的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地同地同價，就具有極高的價值。通過掛鉤，規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)民集體就可以以極低的費用獲取邊遠(yuǎn)地區(qū)的建設(shè)用地指標(biāo)，而以極高的價值將土地入市。這樣一來，國家縮小征地范圍所空缺出來的數(shù)量巨大的自主入市農(nóng)村土地，就可以產(chǎn)生巨額農(nóng)地非農(nóng)使用的增值收益，這部分增值收益的絕大多數(shù)歸規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)村集體所獨享，從而滋養(yǎng)出一個本來沒有的龐大土地食利階層。
再來看后面兩句。其實，只要國家縮小征地范圍，就必然會讓規(guī)劃區(qū)內(nèi)的城郊農(nóng)民自主供地，城郊農(nóng)民就可以獲得巨大土地增值收益。在這樣的背景下再談“規(guī)范征地程序”，“完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制”，意義就不大了。
政策辨析。當(dāng)前中國城市建設(shè)用地制度基本上是遵循《土地管理法》第43條的規(guī)定進(jìn)行運作的。這樣一種城市建設(shè)用地制度安排就使國家壟斷建設(shè)用地一級市場，同時放開建設(shè)用地二級市場。國家通過征收農(nóng)民土地，再將征收農(nóng)地轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地，而使國家可以有效調(diào)控建設(shè)用地的供給，并獲得農(nóng)地非農(nóng)使用增值收益的主要部分。
在以上土地制度安排中，國家通過地方政府征收農(nóng)民土地，給農(nóng)民以征地補(bǔ)償?？傮w來講，國家給農(nóng)民的征地補(bǔ)償是按被征收土地原有用途給予補(bǔ)償?shù)?，給農(nóng)地補(bǔ)償?shù)淖罡咧禐檗r(nóng)地原產(chǎn)值的30倍。實踐中，發(fā)達(dá)地區(qū)征收農(nóng)民土地，給農(nóng)民的征地補(bǔ)償普遍已經(jīng)超過30倍，尤其是留地安置，利益巨大。十八屆三中全會《決定》中提出要“完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制”，某種意義上是對當(dāng)前地方政府征地補(bǔ)償實踐中超出《土地管理法》第47條規(guī)定的追認(rèn)。同時，《決定》提出要“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個人收益”。過去中央提出給農(nóng)民的征地補(bǔ)償，一是強(qiáng)調(diào)不超過30倍農(nóng)業(yè)產(chǎn)值，二是強(qiáng)調(diào)要保障被征地農(nóng)民收入不降低、生活有保障這樣兩個標(biāo)準(zhǔn)。無論哪種說法和做法，當(dāng)前的土地制度實踐中，給被征地農(nóng)民的補(bǔ)償都是以土地原有用途為依據(jù)的。在地方政府的具體政策實踐中，則有讓被征地農(nóng)民分享土地非農(nóng)使用增值收益的若干做法（比如留地安置），只是這種做法所占比重不大，主體仍然是將農(nóng)地非農(nóng)使用增值收益的大部分留歸地方政府，即眾所周知的“土地財政”。
筆者認(rèn)為，現(xiàn)行土地制度安排有巨大優(yōu)越性，其核心是做到了“漲價歸公、地利共享”。中國土地制度安排是新民主主義革命和社會主義改造的成果，是消滅了土地私有制和土地食利者階層的制度，土地是基本生產(chǎn)資料。經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市擴(kuò)張必然要占用土地，農(nóng)地非農(nóng)使用所形成的巨額增值收益是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市擴(kuò)張所帶來，國家通過地方政府以土地原來用途給予補(bǔ)償，而以非農(nóng)使用后的市場價值賣出土地，從而獲得了大部分農(nóng)地非農(nóng)使用的增值收益，此增值收益又主要用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。當(dāng)前中國正處在快速城市化的階段，快速城市化帶來大量農(nóng)地非農(nóng)使用，并由此形成地方政府巨額土地財政收入?？焖俪鞘谢倪^程也是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需投資巨大的過程，土地財政正好可以供給城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需的投資。良好的城市基礎(chǔ)設(shè)施又進(jìn)一步推動城市有序擴(kuò)張。待到城市化基本完成，城市不再有規(guī)模的擴(kuò)大，即不再需要征收農(nóng)地時，城市也就不再有主要來自農(nóng)地非農(nóng)使用增值收益的土地財政。這個時候，因為城市化已經(jīng)完成，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也已經(jīng)完成，沒有土地財政，城市仍然可以有序運轉(zhuǎn)。
從這個意義上說，中國現(xiàn)行土地制度是一個極其重要且精良的制度，是助推中國走出中等收入陷阱的利器，是中國最大的制度紅利。遺憾的是，當(dāng)前國內(nèi)學(xué)界、媒體乃至政策部門對此土地制度多抱非議，其中主要理由是征地?fù)p害農(nóng)民利益，引發(fā)社會矛盾，因此要改革現(xiàn)行征地制度。
從筆者在全國的調(diào)查來看，幾乎所有地區(qū)的農(nóng)民都盼望土地被征收。道理很簡單，征地補(bǔ)償遠(yuǎn)高于農(nóng)業(yè)收入，且征地往往還要拆遷，拆遷所獲補(bǔ)償更是遠(yuǎn)高于征地補(bǔ)償。農(nóng)民盼征地、盼拆遷，這是一個被刻意忽視的常識。如果政府已經(jīng)決定要征地拆遷，農(nóng)民當(dāng)然會要求更高補(bǔ)償，這本身并沒有錯，因為農(nóng)民希望更多分享農(nóng)地非農(nóng)使用的巨額增值收益。但是，并非提高了征地補(bǔ)償，農(nóng)民就會減少分享更大利益的要求，征地沖突就會下降。實際上，最近10年，全國各地征地拆遷補(bǔ)償都大幅度提高了，但因征地補(bǔ)償而發(fā)生的沖突卻更普遍且更激烈了。這就說明，僅是提高征地拆遷補(bǔ)償并不能解決征地拆遷沖突。
反過來想則是，中國正處在城市化的快速推進(jìn)的過程中，每年征地上千萬畝，拆遷數(shù)億平方米，如此規(guī)?？涨暗恼鞯夭疬w過程及如此巨額的土地利益分享，沒有矛盾怎么可能？有沖突不可怕，可怕的是不允許出現(xiàn)沖突，掩蓋沖突，對任何沖突都不敢面對，從而錯失中國快速城市化和現(xiàn)代化的良機(jī)。中國未來20年仍將是快速城市化的20年，也就是要繼續(xù)大規(guī)模征地拆遷的20年。20年以后，中國城市化將基本完成，城市不再擴(kuò)張規(guī)模，征地拆遷也就不再有了。
征地拆遷的農(nóng)民并非全國農(nóng)民，而只是城市近郊的農(nóng)民，這部分農(nóng)民只占全國農(nóng)民總數(shù)的大約5%。實際上，這部分征地拆遷中沖突巨大、整個社會都認(rèn)為他們利益受損嚴(yán)重的農(nóng)民，卻是中國農(nóng)民中的強(qiáng)勢群體。即使在現(xiàn)行征地制度下，這部分農(nóng)民的狀況也遠(yuǎn)好于全國農(nóng)民的狀況。
進(jìn)一步適當(dāng)?shù)靥岣弑徽鞯剞r(nóng)民的補(bǔ)償，讓被征地農(nóng)民更多分享農(nóng)地非農(nóng)使用的增值收益，以及“完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制”，都是對的。但如果讓城郊農(nóng)民可以以自己土地直接進(jìn)入城市建設(shè)用地市場，從而獲取土地非農(nóng)使用的全部增值收益，這不僅不符合當(dāng)前中國土地制度的憲法秩序，影響中國城市建設(shè)，而且會形成一個極其龐大的既未投入努力又不承擔(dān)風(fēng)險的城郊土地食利集團(tuán)，這是極其不正義的。因此，現(xiàn)行土地制度包括征地制度沒有理由不堅持。
另外，對于在過去特定歷史條件下形成的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，可以采取特事特辦的方法，以解決歷史遺留問題。這部分已經(jīng)由農(nóng)地或一般建設(shè)用地轉(zhuǎn)用為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的土地，與國有土地同等入市，同價同權(quán)，相當(dāng)于深圳將已經(jīng)非農(nóng)使用的農(nóng)村集體建設(shè)用地一次性轉(zhuǎn)為國有土地一樣，從而有效配置城市建設(shè)用地資源。除此以外，國家在建設(shè)用地上仍然采取壟斷一級市場、放開二級市場的制度安排，主體制度未有改變。因此，歷史遺留問題可以通過允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地同等入市、同權(quán)同價來消化掉，但城市與農(nóng)村所有建設(shè)用地的統(tǒng)一市場，千萬不能搞。
