［作者簡介］俞祖成（1982-），福建永定人，政策科學(xué)博士，日本同志社大學(xué)綜合政策科學(xué)研究科助教，研究方向：日本公共服務(wù)改革、社會(huì)治理與NPO政策。
毋庸諱言，政府購買服務(wù)作為中國的一項(xiàng)新生事物，相關(guān)制度建設(shè)仍較薄弱。為此，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》專門指出：我們?cè)诩皶r(shí)總結(jié)改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，必須積極借鑒國外有益成果。其實(shí)，在該指導(dǎo)意見頒布之前，我國學(xué)界就已對(duì)世界主要國家政府向社會(huì)力量購買服務(wù)制度展開研究。然而，已有研究集中傾向關(guān)注歐美國家，忽視了曾在國家與社會(huì)關(guān)系上與中國存在相似性的鄰國日本。鑒于此，本文聚焦于日本政府購買服務(wù)制度，著重分析其制度背景與制度建構(gòu)內(nèi)容并提出對(duì)我國的若干啟示，以供相關(guān)研究和實(shí)務(wù)參考。
一、制度背景：地方自治制度下的公私合作伙伴關(guān)系之構(gòu)建
日本是實(shí)行地方自治制度的單一制國家，其政府機(jī)構(gòu)分為中央、都道府縣和市町村三級(jí)，其中后兩級(jí)政府在法律上被稱為“普通地方公共團(tuán)體”（通稱“地方自治體”），依法擁有自治立法權(quán)、自治行政權(quán)與自治財(cái)政權(quán)并負(fù)責(zé)實(shí)施團(tuán)體自治和居民自治。所謂團(tuán)體自治，是指一定區(qū)域內(nèi)的公共團(tuán)體以法人身份從中央政府中獨(dú)立出來，在不受中央政府干涉的前提下自主管理該地區(qū)事務(wù)。而居民自治是指居民基于自主意愿，通過直接參與等方式參與地區(qū)治理［1］。然而在很長時(shí)期內(nèi)，日本地方自治體一直未能擁有真正意義上的自治權(quán)限，其原因在于日本中央政府通過“機(jī)關(guān)委任事務(wù)制度”，要求地方自治體首長以“國家機(jī)關(guān)”身份接受中央政府的委任以協(xié)助處理相關(guān)事務(wù)，從而得以有力介入并控制地方行政，由此導(dǎo)致地方自治名不副其實(shí)。為革除這個(gè)制度弊端，日本于2000年出臺(tái)“地方分權(quán)一攬子法案”，從而在法律上實(shí)現(xiàn)中央政府與地方自治體的平等關(guān)系，并將“機(jī)關(guān)委任事務(wù)”變更為“法定受托事務(wù)”。據(jù)此，日本地方自治體除了負(fù)責(zé)實(shí)施與市民生活緊密相關(guān)、能夠自我決策的“自治事務(wù)”，還能夠以平等身份與中央政府簽訂法律契約，同時(shí)負(fù)責(zé)實(shí)施“法定受托事務(wù)”。
與此同時(shí)，日本《地方自治法》明確規(guī)定地方自治體必須“以謀求居民福祉之增進(jìn)為根本，在地區(qū)范圍內(nèi)自主全面地實(shí)施行政事務(wù)”，同時(shí)必須確保“民主且高效地實(shí)施行政事務(wù)”。根據(jù)該法律宗旨，同法進(jìn)而對(duì)地方自治體的事務(wù)處理原則作出規(guī)定，其中最為重要的原則是“地方公共團(tuán)體在處理行政事務(wù)的過程中必須努力增進(jìn)居民福祉，同時(shí)必須以最少的經(jīng)費(fèi)獲得最大的效果”。而在現(xiàn)實(shí)境況中，由于老齡少子化的不斷推進(jìn)，地域和家庭的功能逐漸萎縮，諸如保育和護(hù)理等公共服務(wù)的需求隨之高漲。另外，由于犯罪事件日益增加以及自然災(zāi)害頻發(fā)等原因，諸如構(gòu)建安心且安全的生活環(huán)境的公共服務(wù)需求亦日趨高漲。更為緊迫的是，由于經(jīng)濟(jì)萎靡所導(dǎo)致的稅收銳減以及巨額公共債務(wù)的償還壓力，日本各級(jí)政府普遍陷入財(cái)政危機(jī)。
總而言之，在法律規(guī)制、財(cái)政危機(jī)以及公共服務(wù)需求不斷高漲等因素的影響下，日本地方自治體在向居民提供公共服務(wù)的過程中必須（不得不）時(shí)刻努力遵守“以最少的經(jīng)費(fèi)獲得最大的效果”原則。為此，近年來日本各級(jí)政府大力構(gòu)建“公私合作伙伴關(guān)系”（Public–Private Partnership，簡稱PPP），以此積極主動(dòng)地將各種社會(huì)力量納入公共服務(wù)供給體系。概括而言，如圖1所示，日本PPP的構(gòu)建路徑主要包括“民間技術(shù)引入路徑”、“民間開放路徑”以及“協(xié)動(dòng)路徑”。其中，民間開放路徑類似于我國的政府購買服務(wù)，是指政府部門在保留監(jiān)管權(quán)限等行政責(zé)任的前提下，按照一定的方式和程序?qū)⒛切┎簧婕皺?quán)力行使等行政事務(wù)和公共服務(wù)委托給社會(huì)力量實(shí)施，從而提升財(cái)政效率并實(shí)現(xiàn)政策目的。
二、制度建構(gòu)：政府購買服務(wù)制度的分化與細(xì)化
2015年8月，日本總務(wù)省向地方自治體發(fā)出《關(guān)于推進(jìn)地方行政服務(wù)改革之注意事項(xiàng)》，對(duì)新一輪的公共服務(wù)改革作出指示［2］。根據(jù)該文件，日本政府購買服務(wù)制度可概括為4類。
1.民間委托制度
早在歐美國家新公共管理運(yùn)動(dòng)興起之前的1960年代，日本已著手將下水道、醫(yī)院以及交通等公共服務(wù)進(jìn)行民間委托［3］。在1990年代之前，民間委托（Private Sector Consignment）作為日本政府購買服務(wù)的唯一制度安排，實(shí)施了“具有特定法律依據(jù)的民間委托業(yè)務(wù)”和“不具有特定法律依據(jù)的民間委托業(yè)務(wù)”。其中，前者是指原地方自治法規(guī)定的公共設(shè)施管理委托業(yè)務(wù)以及其他法律規(guī)定的民間委托業(yè)務(wù)。后者是指那些暫未被納入法律調(diào)整范圍、采取民事合同進(jìn)行部分外包的行政業(yè)務(wù)。
關(guān)于民間委托的承接主體，早在20世紀(jì)90年代之前就已包括股份制公司、社團(tuán)/財(cái)團(tuán)法人、社會(huì)福祉法人、志愿者團(tuán)體以及自治會(huì)/町內(nèi)會(huì)等在內(nèi)的各種社會(huì)力量［3］。另外，根據(jù)日本總務(wù)省公布的最新資料，目前地方自治體所實(shí)施的民間委托業(yè)務(wù)主要為定型化的公共服務(wù)（政府履職輔助性服務(wù)和技術(shù)要求較低的基本公共服務(wù)），具體包括以下12類：政府辦公設(shè)施的清掃、夜間保安、引導(dǎo)和接待、電話轉(zhuǎn)接、公務(wù)車輛駕駛；糞便回收（都道府縣除外）；普通垃圾回收（都道府縣除外）；公立學(xué)校的配餐和事務(wù)員事務(wù)；水表記錄；道路的管理、維修和清掃等；家庭上門服務(wù)員派遣（都道府縣除外）；居家送餐服務(wù)（都道府縣除外）；政府信息處理和內(nèi)部信息系統(tǒng)管理；政府官網(wǎng)制作和管理；調(diào)查和統(tǒng)計(jì)；辦公室相關(guān)事務(wù)。截至2014年10月1日，都道府縣、政令指定都市和市區(qū)町村所實(shí)施的民間委托平均比率分別達(dá)到88.5%、90.6%、79.1%［4］。
