以地生財城市化的開啟
繼續(xù)往下走，需要有解套的辦法。土地與經(jīng)濟的關(guān)系進入第三個階段。幸運的是，我們這時出來一個住房商品化的改革，另外是城市化快速推進，這兩個引擎為地方政府靠土地招商引資的時候出現(xiàn)的巨大財政和債務(wù)負擔解了套。住房商品化為整個地方政府帶來土地價值上升的非常好的機會。只要把房子蓋出來，商品房賣出去，土地就可以升值。另外城市發(fā)展帶來服務(wù)業(yè)的發(fā)展，服務(wù)業(yè)的發(fā)展又帶來土地價值的上升。所以，一方面，住房商品化的機會、城市化的機會為園區(qū)工業(yè)化造成的財政負擔解了套，另一方面，土地制度改革允許商品住宅用地、商業(yè)旅游和經(jīng)營性用地可以用“招拍掛”的方式出讓，減少了桌下交易，推進了土地市場化程度。
所以，我看改革開放以來整個中國土地改革中影響最大的就是兩次，一次是八十年代的農(nóng)村土地改革，第二次就是城市土地改革允許有償使用土地和土地出讓的“招拍掛”。這兩次改革的差別是，那次改革是為農(nóng)民的，這次改革是政府發(fā)現(xiàn)這個機會太好了，這么好的機會就是，原來供地的時候是協(xié)議用地，基本上是在桌下搞，現(xiàn)在不在桌下搞，把它在一個平臺上一起來搞，這樣政府把土地增值收益拿在手上了。政府以地生財，就是說經(jīng)營性用地可以“招拍掛”，實際上使政府不僅獲得了土地的增值收益，更主要是掌握了城市化的主導(dǎo)權(quán)。
住房商品化為整個地方政府帶來土地價值上升的非常好的機會。圖為杭州主城區(qū)的商品房住宅區(qū)。
我們看到，搞園區(qū)工業(yè)化的時候，有一些地方政府很開心，但大量的地方政府是愁眉苦臉的，因為沒有招來什么東西，土地就在那曬著。但是城市這塊不一樣了。以地生財，允許土地“招拍掛”以后，我們發(fā)現(xiàn)政府喜笑顏開，基本上從直轄市、省政府到那些最貧的地方的政府，都很開心，因為只要把地賣給房地產(chǎn)商，這些人把房子賣給購房者，土地就可以增值，土地升值的錢于公于私都好。
這時候我們看到，整個商品房價格不斷攀升，商品房價格的不斷攀升帶來整個土地成交價格的不斷上升，土地的溢價不斷上漲。溢價不斷上漲，政府推進土地市場化的力度就大。2001年，通過“招拍掛”方式出讓的土地占整個土地全部出讓面積的7.3%，2014年的時候，已經(jīng)占到92%。經(jīng)營性用地市場化推得很快。結(jié)果是，政府整個土地出讓收入的高速增長。
在“招拍掛”政策出臺之前，政府的土地沒有賣出多少錢來。1992年到2001年期間，將近十年時間，整個才賣了一千億元，但是2002年以后，政府的土地收入開始不斷翻番了。另外就是整個地方政府對土地出讓的依賴加大，加大的結(jié)果就是我們前面講的，搞園區(qū)的時候各級政府在擴園區(qū)，但這時候政府明白過來，可以不光是搞園區(qū)，搞城市來錢更快。所以我們看到整個中國的城市，不同層級的城市，開始同步擴張。這與搞工業(yè)園區(qū)的機制是一樣的，就是土地出讓和土地抵押。所以各級政府開始不管這個地方到底有沒有服務(wù)業(yè)，也不管這個地方房子可以賣出多少錢，各級政府開始同步擴張城市。
客觀地講，在以地生財這個階段，政府基本上還是在想辦法使土地升值，使土地利益最大化。這個時候政府還是在謀發(fā)展，在謀城市有模樣。謀城市的時候，主要還是想產(chǎn)業(yè)能有發(fā)展，人氣能有聚集，把房地產(chǎn)市場帶起來，這樣使整個土地收入能夠增長。另外，這時候政府行為非常大的特點是在借錢上小心翼翼，土地能賣得出錢才會去借錢。
以地融資：進入土地依賴型社會
我們的問題出在第四個階段，就是以地融資。以地融資以后帶來的問題是，形成整個國民經(jīng)濟對土地的高度依賴。
以地生財，把城市拉起來了，拉起來之后面臨的問題是，不同城市的房地產(chǎn)市場發(fā)展是不一樣的。按市場規(guī)律來走，有些地方集聚度高，經(jīng)濟發(fā)展機會多，產(chǎn)業(yè)發(fā)展好，這些地方房地產(chǎn)市場就比較好，土地市場就比較好，賣的錢就比較多。但是面臨的問題，好的地方你靠賣地把城市搞起來，日子過得很好，不好的地方怎么辦？這些地方就開始想辦法，把城市擴容，擴了以后把房地產(chǎn)市場搞起來。帶來的結(jié)果是什么？是城市政府的債務(wù)負擔越來越重。
前面講過，在城市債務(wù)開始增大的過程中，總體來講，地方政府還在考慮土地收益的平衡，能賣多少錢就貸多少錢。但是2008年黑天鵝出來了，全球金融危機爆發(fā)，我們自己認為這時候不能出事。所以用4萬億財政刺激加比這個數(shù)更大的貸款投入，啟動了巨量的基礎(chǔ)設(shè)施投資。不同層級的城市開始全面擴張。這是整個中國的一個轉(zhuǎn)折點。比較起來，上一階段是土地跟房地產(chǎn)聯(lián)合，但是2008年以后的重大轉(zhuǎn)折是什么？是貨幣跟土地聯(lián)合。土地參與宏觀調(diào)控，所謂銀根地根。
所謂土地參與宏觀調(diào)控是什么含義呢？就是在經(jīng)濟不好的時候放土地，經(jīng)濟好的時候壓縮土地。這造成中國從2008年以后土地市場、房地產(chǎn)市場和整個宏觀經(jīng)濟波動非常不正常。到土地與貨幣聯(lián)合以后，這個時候政府對經(jīng)濟發(fā)展的主導(dǎo)權(quán)，與上一階段比較起來，達到了空前的程度。政府用土地的緊箍咒加上貨幣的緊箍咒，基本上把整個中國經(jīng)濟發(fā)展的控制權(quán)牢牢掌握在自己的手上。
所以我們看到，首先，土地的投放與收縮，與財政資金和央行的貨幣投放一起，成為影響經(jīng)濟發(fā)展的主要工具。另外就是，允許地方政府成立融資平臺。
各地對融資平臺這件事在2008年之前還是非常小心的，包括最早搞這些的上海和杭州，都是非常謹慎的，只有重慶是比較大膽的。那時候大家成立融資平臺，一定會考慮土地抵押的權(quán)責(zé)是不是清楚的，第二個是這些項目未來的收益會怎么樣。但是2008年金融危機出來就麻煩了，地方政府成立融資平臺，從直轄市、省一級的融資平臺，基本上蔓延到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。我們調(diào)研發(fā)現(xiàn)，你到各地去問，大家已經(jīng)不太關(guān)心這個地能賣多少錢，就看融資平臺成立之后我能弄到多少錢。融資平臺已經(jīng)從省一級到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，已經(jīng)從原來可能有盈利性的項目，轉(zhuǎn)向長期的不管有沒有盈利的項目。這樣來看，整個融資平臺，這時候開始發(fā)生非常大的混亂，基本上靠融資平臺來注資，以地來融資。
自土地成為融資工具，這時候地方政府的項目制城市建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，就發(fā)生了很大變化，就是政府的融資行為與土地出讓收入脫鉤，而主要取決于土地是否能融到資金。這時候政府對土地的依賴變成對土地融資的依賴。
2008年以來是整個中國經(jīng)濟運行的一個重大轉(zhuǎn)折。對政府來講，政府開始依賴土地融資。對企業(yè)和居民行為來講，由于房價不斷上漲，另外制造業(yè)利潤不斷下滑，這樣制造業(yè)企業(yè)的投資意愿下降，房地產(chǎn)企業(yè)加速拉低負債，居民更愿意購房實現(xiàn)資產(chǎn)的保值增值。在實體經(jīng)濟利潤下滑的情況下，銀行資金只能向房地產(chǎn)和政府融資項目走。所以整個經(jīng)濟發(fā)展的鏈條基本上被套在土地上，中國成為土地依賴型的社會。
現(xiàn)在的趨勢是，首先，政府土地出讓的收益開始大大下降，但是土地抵押的面積和規(guī)模拼命上升，這是非常反常的現(xiàn)象，與上一個階段有非常大的差別。上一個階段是政府能賣多少地再去借多少錢，現(xiàn)在是，賣地的錢在不斷地減少，但是土地抵押的面積和規(guī)模在不斷地上升。
再就是房地產(chǎn)用地和工業(yè)用地的價差越來越大，實體企業(yè)就不搞產(chǎn)業(yè)了，不造東西了，把大量的廠房改成租地，另外就是把廠房出租。中西部地很多園區(qū)現(xiàn)在租給順風(fēng)做快遞用，原來準備擴廠做的東西基本不再搞了。
第三個就是金融機構(gòu)房地產(chǎn)貸款持續(xù)增長。2006年以來，無論是總量還是增速，都創(chuàng)歷史新高。2016年9月末的時候，金融機構(gòu)的人均房地產(chǎn)貸款同比增長20%，另外2015年下半年開始，居民部門的杠桿率和房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的資產(chǎn)負債率都開始迅速上升。
中國的這套走法，基本上就是說，過去三十多年里，從開始依托土改改變農(nóng)村狀況，后來依托土地制度的獨特性推動中國成為世界制造工廠，又靠土地出讓收入和抵押建城市，最后靠土地融資讓中國經(jīng)濟過度依賴于土地，依賴于土地資產(chǎn)的升值。這是我從土地角度對中國經(jīng)濟的基本描述。
