必須告別土地依賴發(fā)展模式
我覺(jué)得現(xiàn)在面臨的問(wèn)題是經(jīng)濟(jì)下行。經(jīng)濟(jì)一直往上走的時(shí)候，這套做法是能搞下去的。因?yàn)橥恋卦诓粩嗌?，房地產(chǎn)價(jià)格不斷在漲，制造業(yè)也不斷在擴(kuò)，基本上這套模式是能玩下去的。但是現(xiàn)在面臨的最大問(wèn)題是整個(gè)經(jīng)濟(jì)下行。經(jīng)濟(jì)下行帶來(lái)一個(gè)主要的問(wèn)題，就是我們?cè)瓉?lái)靠放土地拉動(dòng)GDP的這套模式走不動(dòng)了。
2008年以后地放到什么程度？2006年之前，整個(gè)中國(guó)建設(shè)用地的供應(yīng)量平均一年400萬(wàn)到500萬(wàn)畝左右。但2006年以后，為了拉增長(zhǎng)，每年的地放到了700-800萬(wàn)畝左右，整個(gè)供地差不多擴(kuò)了一倍。但放地的結(jié)果是什么？到了2012年左右，繼續(xù)靠放地，GDP已經(jīng)拉不起來(lái)了。所以我們看到，從2013年開(kāi)始整個(gè)土地的供應(yīng)，建設(shè)用地的供應(yīng)量從七八百萬(wàn)畝開(kāi)始往下落，整個(gè)GDP也往下落。這是我們中國(guó)經(jīng)濟(jì)面臨的基本現(xiàn)實(shí)，就是你繼續(xù)用土地的寬供應(yīng)來(lái)拉經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的模式已經(jīng)無(wú)以為繼。這是我們面臨的第一個(gè)問(wèn)題。
第二個(gè)問(wèn)題是用土地招商引資的效力減退。就是說(shuō)你繼續(xù)放土地，但是不會(huì)帶來(lái)工業(yè)增加值的高增長(zhǎng)。2004年以后，整個(gè)工業(yè)用地的增長(zhǎng)里面，東部地區(qū)的供地繼續(xù)還在增長(zhǎng)，另外增長(zhǎng)最快的是西部地區(qū)。整個(gè)東部地區(qū)還是在靠土地招比較大的企業(yè)，但是我最近去幾個(gè)地方去調(diào)研以后，發(fā)現(xiàn)了一個(gè)非常重要的現(xiàn)象，就是在東部地區(qū)的園區(qū)，企業(yè)已經(jīng)不再依賴土地的優(yōu)惠。就是說(shuō)它的土地成本在整個(gè)企業(yè)成本里面已經(jīng)占很小的比重，這是第一。第二，一些進(jìn)到東部園區(qū)的企業(yè)，或者留在東部園區(qū)的企業(yè)，基本上已經(jīng)完成資本原始積累，不再那么迫切靠土地的抵押貸款解決資金問(wèn)題。
但是政府的行為是什么呢？無(wú)論是在大城市還是中小城市，政府的行為基本還靠壓低土地的地價(jià)來(lái)招商引資。政府繼續(xù)還是在用傳統(tǒng)的工業(yè)化模式來(lái)招商引資，但是企業(yè)在這方面的依賴性開(kāi)始大大下降。
在西部地區(qū)。園區(qū)工業(yè)化進(jìn)程遇到很大困難 。中國(guó)經(jīng)濟(jì)下行，兩塊最嚴(yán)重，一塊是原來(lái)的國(guó)有企業(yè)，搞煤的、搞油的，這些傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩。另外就是仿造東部地區(qū)搞園區(qū)、在西部地區(qū)造園區(qū)的地方情況不好。西部的園區(qū)基本上就是這一輪經(jīng)濟(jì)下行最嚴(yán)重的地區(qū)，這些地區(qū)靠土地低價(jià)供應(yīng)做園區(qū)。
政府用土地招商引資，造成非常嚴(yán)重的問(wèn)題。首先是債務(wù)負(fù)擔(dān)。然后在東部地區(qū)，大量轉(zhuǎn)型企業(yè)不依賴于低成本的招商引資，但是帶來(lái)兩個(gè)結(jié)果，第一個(gè)是大量土地被浪費(fèi)，第二個(gè)是企業(yè)等著你這些土地轉(zhuǎn)變規(guī)劃用途，用土地來(lái)投機(jī)。園區(qū)的土地投機(jī)在東部和中西部地區(qū)都是非常嚴(yán)重的。
第三個(gè)問(wèn)題是土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步扭曲，與我們的結(jié)構(gòu)性改革背道而馳。大家看我們的土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)，其他用地、房地產(chǎn)用地和工業(yè)用地三塊，從2011年開(kāi)始，其他用地中80%是基礎(chǔ)設(shè)施用地；房地產(chǎn)用地從2012年以來(lái)，比例不僅沒(méi)有增加還減少了；工業(yè)用地2012年以來(lái)有所下降。我們整個(gè)土地的供應(yīng)結(jié)構(gòu)和結(jié)構(gòu)改革之間有什么關(guān)系？我們一邊在喊結(jié)構(gòu)改革，但是你看整個(gè)供地的結(jié)構(gòu)，基礎(chǔ)設(shè)施的用地比例越占越大。結(jié)果是繼續(xù)擠壓房地產(chǎn)用地。然后，工業(yè)用地比重下降，這是一個(gè)正?，F(xiàn)象。現(xiàn)在的最大問(wèn)題是大量土地在保證基礎(chǔ)設(shè)施投資。
整個(gè)用地的結(jié)構(gòu)向基礎(chǔ)設(shè)施傾斜以后，帶來(lái)一個(gè)很大的問(wèn)題就是金融風(fēng)險(xiǎn)。政府拿建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的土地去做投資的資金很大一部分來(lái)自哪里？繼續(xù)來(lái)自土地的抵押融資。上一階段以地生財(cái)?shù)臅r(shí)候，政府用土地抵押做房地產(chǎn)，是等著房子升值，房子升了以后慢慢回錢，土地收入也慢慢回。但是基礎(chǔ)設(shè)施供地增加以后，用基礎(chǔ)設(shè)施去做抵押融資，這些錢怎么可能回得來(lái)？也就是說(shuō)，結(jié)構(gòu)性的扭曲繼續(xù)加劇，金融風(fēng)險(xiǎn)加劇。
第四個(gè)問(wèn)題是，土地出讓成本上升，土地凈收益下降，但土地抵押還在上升。這是一個(gè)非常危險(xiǎn)的情況。很多人現(xiàn)在都在罵，說(shuō)地方政府就知道賣地賺錢。但事實(shí)上，現(xiàn)在農(nóng)民醒過(guò)來(lái)了，農(nóng)民說(shuō)，你政府要賣地，我跟你談。再就是，現(xiàn)在很多城市的用地已經(jīng)從原來(lái)的新增用地轉(zhuǎn)向存量用地。轉(zhuǎn)向存量用地以后，征地拆遷的成本大幅上升?，F(xiàn)在土地成本上升到什么程度？2008年以來(lái)，政府土地出讓成本大幅上升，很多地方占到一半以上，有的地方到60%。成本上升的結(jié)果是，政府的凈收益下來(lái)了，現(xiàn)在才20%左右。
大量供地在基礎(chǔ)設(shè)施上，靠土地套錢，靠基礎(chǔ)設(shè)施拉動(dòng)投資，短期可以保增長(zhǎng)，但是造成的債務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)加大。這會(huì)加大金融風(fēng)險(xiǎn)。
第五個(gè)問(wèn)題就是部分城市和用地的土地抵押的價(jià)值被高估了。我們看東部地區(qū)的整個(gè)土地價(jià)值，基本上在評(píng)估的時(shí)候，是有房地產(chǎn)市場(chǎng)為依托。一二線城市，尤其是一線城市，基本上還是可以的。但是整個(gè)東北地區(qū)的抵押、西部地區(qū)的抵押和部分中部城市地區(qū)的抵押，抵押面積和抵押金額增加，這些地方一旦土地市場(chǎng)出現(xiàn)問(wèn)題了，土地價(jià)值會(huì)往下走。土地價(jià)值往下走，但地方政府在利用土地貸款的時(shí)候，是按土地高價(jià)值的時(shí)候去評(píng)估、抵押的，這兩者之間的差額由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)？銀行來(lái)承擔(dān)嗎？
第六個(gè)問(wèn)題就是土地償債的能力可能被高估了。你到地方政府看，現(xiàn)在政府承諾用土地出讓來(lái)償還債務(wù)的占40%。2012年的時(shí)候，各級(jí)政府承諾用土地出讓償還債務(wù)的比例達(dá)37.2%，所以我們估計(jì)2010到2015年期間，承諾用土地出讓收入償還債務(wù)的地方政府平均占比達(dá)到40%。再看杠桿，現(xiàn)在整個(gè)土地杠桿到什么程度？名義杠桿率在0.5到0.6，但真實(shí)的杠桿率是1.5到2倍，中西部地區(qū)土地抵押這塊杠桿率更大，大部分中西部省份真實(shí)杠桿率都在2以上。政府最后能否真正按承諾的40%去償還，這是我們?cè)诮酉聛?lái)幾年面臨的非常大的一個(gè)問(wèn)題。
大家要認(rèn)識(shí)到的一個(gè)基本現(xiàn)實(shí)是什么呢？就是整個(gè)經(jīng)濟(jì)再回到10%以上的增長(zhǎng)速度是回不去了。但陷入這套發(fā)展模式之后，地方政府是在更加加重對(duì)土地的依賴。
在東部地區(qū)，新來(lái)的好的項(xiàng)目，到了以后，政府繼續(xù)給你供地，不會(huì)減少的。不好的項(xiàng)目你也推不出去。整個(gè)中西部地區(qū)的園區(qū)工業(yè)化，在我看來(lái)會(huì)造成土地危機(jī)，造成整個(gè)土地的投機(jī)，還有整個(gè)政府用地的結(jié)構(gòu)性扭曲、土地抵押的上升、土地抵押價(jià)值的高估，這實(shí)際上是我們整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)、金融和政府財(cái)務(wù)危機(jī)的重要根源。在經(jīng)濟(jì)下行以后，這套東西繼續(xù)下去非常危險(xiǎn)。
以改革化風(fēng)險(xiǎn)、促轉(zhuǎn)型
很多人說(shuō)改革改革，土地改革說(shuō)了半天，都說(shuō)一定要改。但是怎么改？
我覺(jué)得這里面核心有三件事。第一，你原來(lái)那套玩法怎么改變？靠土地啟動(dòng)發(fā)展，靠融資搞城市，以土地謀發(fā)展，這套模式怎么變？看這個(gè)大的方向有沒(méi)有松動(dòng)的可能性。第二，怎么過(guò)日子？以土地謀發(fā)展造出那么大的窟窿，一旦出現(xiàn)大的問(wèn)題，要看土地上有什么文章可以做。第三，下一輪土地改革能不能帶來(lái)一些機(jī)會(huì)？
經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段轉(zhuǎn)換以后，是可以在大的土地制度框架下做調(diào)整的。
第一，土地發(fā)動(dòng)機(jī)這個(gè)功能，現(xiàn)在地方政府還是在靠這個(gè)東西。這樣面臨一個(gè)問(wèn)題：中央政府和地方政府之間的差異。中央政府已經(jīng)明確，我不要再拉那么高的增長(zhǎng)，但是不要拉那么高的增長(zhǎng)，怎么樣解決地方政府繼續(xù)把土地作為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)動(dòng)機(jī)這個(gè)問(wèn)題？你去所有的地方看，沒(méi)有誰(shuí)覺(jué)得投資不重要，增長(zhǎng)不重要，招商引資不重要。所以，如果整個(gè)發(fā)展目標(biāo)沒(méi)有根本性的改變，地方勁頭基本上是這樣的。我去年到各地跑的時(shí)候，發(fā)現(xiàn)地方干部都挺蔫的，都是照章辦事。今年勁頭就起來(lái)了，這里要搞，那里要招商引資，還在弄。但如果再搞起來(lái)，我覺(jué)得整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)比2008年以后還要大。
要告別土地作為發(fā)動(dòng)機(jī)的功能。如果不解決好地方政府的發(fā)展動(dòng)機(jī)問(wèn)題，繼續(xù)還是以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為目標(biāo)，這個(gè)改革基本上不要談了，土地改革沒(méi)有任何希望，什么征地改革、農(nóng)民權(quán)益，就別談這些事。
第二，現(xiàn)在糧食安全、耕地保護(hù)和土地管理這個(gè)鏈條到了更明確的機(jī)會(huì)。原因是什么？就是對(duì)糧食安全的概念開(kāi)始發(fā)生變化了。農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革，說(shuō)白了就是原來(lái)生產(chǎn)的東西很多不對(duì)路?，F(xiàn)在好的大米要靠進(jìn)口，優(yōu)質(zhì)的小麥要靠進(jìn)口，大豆主要靠進(jìn)口。你生產(chǎn)的東西賣不出去，市場(chǎng)要的東西又沒(méi)有。就是說(shuō)，原來(lái)是“糧食安全就是保吃飯”，現(xiàn)在提出主糧絕對(duì)安全。這樣耕地保護(hù)也應(yīng)從數(shù)量轉(zhuǎn)向質(zhì)量。
耕地保護(hù)的功能就相應(yīng)發(fā)生了非常大的變化。首先就是要保優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)能。再就是要把長(zhǎng)期生態(tài)保護(hù)、土地污染和耕地保護(hù)之間的矛盾要緩解。你看我們現(xiàn)在開(kāi)始有休耕的地，有要保護(hù)的黑土地，另外農(nóng)村要有一部分做生態(tài)的土地。永久的地守住，其他的地是不是有一些機(jī)會(huì)了？就是說(shuō)我們整個(gè)糧食安全內(nèi)涵發(fā)生變化了，然后土地管理中以耕地保護(hù)為目標(biāo)的內(nèi)涵要發(fā)生變化，未來(lái)生態(tài)跟土地之間的關(guān)系是更大的問(wèn)題。
未來(lái)的整個(gè)土地管理就是一個(gè)自然資源管理的概念，不簡(jiǎn)單是一個(gè)以糧食安全為目標(biāo)的耕地保護(hù)概念。以自然資源管理為目標(biāo)的話，土地的功能除了產(chǎn)糧食還有生態(tài)。就是說(shuō)，未來(lái)土地管理的鏈條、土地管理的觀念都會(huì)發(fā)生重大變化。這些東西實(shí)話說(shuō)已經(jīng)開(kāi)始在變。
第三，保發(fā)展的目標(biāo)可以放下了，如果這個(gè)東西不放下，經(jīng)濟(jì)會(huì)陷入更加危險(xiǎn)的境地。
