如果僅考慮顯性債務(wù)，地方債問(wèn)題并不可怕，也不必過(guò)于擔(dān)憂。地方債的主要問(wèn)題在于數(shù)額巨大、“家底”不清的隱性債務(wù)。
需要在摸清資產(chǎn)和債務(wù)“家底”的基礎(chǔ)上，通過(guò)“大預(yù)算”建設(shè)，全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，統(tǒng)籌各項(xiàng)財(cái)政資金和國(guó)有經(jīng)濟(jì)資源，建立地方債存量分類治理機(jī)制。
近年來(lái)，我國(guó)在控制地方政府顯性債務(wù)方面取得積極成效，但地方政府隱性債務(wù)以及債務(wù)存量問(wèn)題尚未得到有效解決。為此，中央專門下發(fā)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見(jiàn)》《地方政府隱性債務(wù)問(wèn)責(zé)辦法》，部署化解地方隱性債務(wù)，說(shuō)明國(guó)家對(duì)隱性債務(wù)高度重視，并著手摸底各地隱性債務(wù)，并對(duì)隱性債務(wù)可能引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)采取有效的應(yīng)對(duì)措施。
地方債是當(dāng)前財(cái)政金融問(wèn)題的“主要癥結(jié)點(diǎn)”
數(shù)額巨大、家底不清的地方隱性債務(wù)，已成為抑制經(jīng)濟(jì)內(nèi)在活力與健康發(fā)展的掣肘。從杠桿結(jié)構(gòu)情況來(lái)看，地方債，特別是近年來(lái)隱性債務(wù)的快速膨脹，已成為我國(guó)部分杠桿率攀升的重要原因。
截至2017年末，我國(guó)政府債務(wù)余額為29.95萬(wàn)億元，政府負(fù)債率是36.2%，低于國(guó)際公認(rèn)的60%的警戒線。地方政府債務(wù)余額16.47萬(wàn)億元，控制在全國(guó)人大批準(zhǔn)的限額（188174.3億元）之內(nèi)，其中，一般債務(wù)10.33萬(wàn)億元，專項(xiàng)債務(wù)6.14萬(wàn)億元。地方政府的負(fù)債率為19%。因此，如果僅考慮這些顯性債務(wù)，地方債問(wèn)題并不可怕，也不必過(guò)于擔(dān)憂。
但地方債的主要問(wèn)題在于數(shù)額巨大、家底不清的隱性債務(wù)。一般認(rèn)為，地方隱性債務(wù)包括地方政府融資平臺(tái)公司債務(wù)，棚改項(xiàng)目、政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目等產(chǎn)生的債務(wù)，政策性融資擔(dān)保等。從更加寬泛的意義上而言，養(yǎng)老金缺口、地方“僵尸國(guó)企”債務(wù)等也應(yīng)屬于地方隱性債務(wù)。
考慮隱性債務(wù)之后，政府的負(fù)債率（杠桿率）將會(huì)顯著上升。地方政府的負(fù)債率將會(huì)積累，引發(fā)局部系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和突發(fā)性財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)的潛在因素。
削減地方債是重要且緊迫的任務(wù)
地方債已成為制約地方健康、持續(xù)發(fā)展的重要因素。雖然我國(guó)實(shí)施了大規(guī)模的地方債務(wù)置換，將債務(wù)成本從平均10%左右降至3.5%左右，減輕了地方負(fù)擔(dān)，但這只是將債務(wù)壓力后移，并未從根本上解決問(wèn)題。按年利率3.5%計(jì)算，地方政府一年承擔(dān)的顯性債務(wù)利息約0.57萬(wàn)億元。如果考慮隱性債務(wù)，有的地方政府和融資平臺(tái)連債務(wù)利息都承擔(dān)不了。據(jù)統(tǒng)計(jì)，大約超過(guò)10%的融資平臺(tái)公司的營(yíng)業(yè)利潤(rùn)不足以支付其債務(wù)利息。
同時(shí)，地方債是造成諸多結(jié)構(gòu)性失衡，特別是金融資源配置失衡的主要因素。它擠壓了其他市場(chǎng)主體，尤其是民營(yíng)企業(yè)的金融資源，制約了企業(yè)的創(chuàng)新能力和發(fā)展?jié)摿?。?shí)際上，這也是我國(guó)中小企業(yè)融資難、融資貴的一個(gè)重要原因。雖然由于風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和規(guī)避等原因，中小企業(yè)融資難、融資貴是個(gè)世界性難題，但在我國(guó)為什么會(huì)尤為突出？其主要原因在于地方債等所導(dǎo)致的宏觀層面的資源配置扭曲，在于地方債務(wù)存量存在較大的“擠出效應(yīng)”。因此，如果我們僅僅從微觀層面入手，盡管有些的方法和措施看起來(lái)不錯(cuò)，但由于不能解決宏觀層面的問(wèn)題，就會(huì)淪為“花拳繡腿”。
由于受內(nèi)外部環(huán)境變化、原有的比較優(yōu)勢(shì)減弱、成本抑制等因素的影響，我國(guó)迫切需要防范經(jīng)濟(jì)動(dòng)能逐漸萎縮與衰減之風(fēng)險(xiǎn)。但我國(guó)的宏觀政策“閃轉(zhuǎn)騰挪”的空間受到壓制，貨幣政策難以解決動(dòng)能萎縮與衰減中的深層問(wèn)題，因此，需要在堅(jiān)持宏觀審慎的框架和環(huán)境下，更為有效地發(fā)揮財(cái)政的積極作用。然而，巨額的存量地方債，已成為財(cái)政政策的羈絆，擠壓了政策操作空間，影響了赤字、減稅以及支出政策的調(diào)整和優(yōu)化。消減地方債存量，成為當(dāng)前一項(xiàng)重要而緊迫的任務(wù)。
雖然受制于地方財(cái)力約束、資產(chǎn)流動(dòng)性差等因素，地方債存量治理面臨一些難題，但不是沒(méi)有變被動(dòng)為主動(dòng)、變包袱為資源的可能。我國(guó)的地方債務(wù)帶有“建設(shè)性”特質(zhì)，大都屬于資本性支出，在形成負(fù)債的同時(shí)，也形成了一定的資產(chǎn)。盡管有些資產(chǎn)的變現(xiàn)能力可能較弱，但仍為解決地方債問(wèn)題提供了“家底”和空間。一旦地方債存量得以實(shí)質(zhì)性削減，不僅可以在不給企業(yè)造成資金緊張的局面下，實(shí)現(xiàn)降杠桿的目的，而且可以釋放出金融資源，減輕金融環(huán)節(jié)和地方政府的壓力，解決了金融環(huán)境問(wèn)題。
統(tǒng)籌資源，分類治理地方債
化解地方債問(wèn)題，需要堅(jiān)持“統(tǒng)籌資源、分類治理”的策略。在強(qiáng)化增量管理、遏制隱性債務(wù)增量的基礎(chǔ)上，將重心放在削減地方債存量上，對(duì)于性質(zhì)不同的債務(wù)存量以及不同的區(qū)域，需采取不同的措施。為此，需要在摸清資產(chǎn)和債務(wù)“家底”的基礎(chǔ)上，通過(guò)“大預(yù)算”建設(shè)，全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，統(tǒng)籌各項(xiàng)財(cái)政資金和國(guó)有經(jīng)濟(jì)資源，建立地方債存量分類治理機(jī)制。
強(qiáng)化省級(jí)責(zé)任和主動(dòng)性，建立省級(jí)國(guó)有經(jīng)濟(jì)資源統(tǒng)籌和債務(wù)處理機(jī)制。我國(guó)治理結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)“兩級(jí)治理”的特征，應(yīng)強(qiáng)化省級(jí)政府的債務(wù)處理責(zé)任。鑒于我國(guó)大部分縣級(jí)政府盤活資源和統(tǒng)籌資源的能力較弱，并且區(qū)域差異較大，應(yīng)建立省級(jí)債務(wù)削減和資源統(tǒng)籌機(jī)制，即：在省級(jí)范圍內(nèi)，統(tǒng)籌財(cái)力分配、統(tǒng)籌公共資源全局調(diào)整、統(tǒng)籌融資平臺(tái)企業(yè)轉(zhuǎn)型與改革。為更好地發(fā)揮省級(jí)政府作用，建議整合省級(jí)財(cái)政資金，設(shè)立省級(jí)債務(wù)處理專項(xiàng)資金，對(duì)本轄區(qū)有特殊困難的市縣給予臨時(shí)救助。救助資金則在以后年度，通過(guò)體制結(jié)算的方式收回。
依據(jù)債務(wù)產(chǎn)生的性質(zhì)以及各地資產(chǎn)資源狀況，實(shí)行一地一策、分類治理。由于各地資源狀況差異很大，各地債務(wù)形成的資產(chǎn)也并不相同，所以處理地方債存量必須堅(jiān)持一地一策，靈活選擇資產(chǎn)出售、資產(chǎn)置換、股權(quán)轉(zhuǎn)換、資產(chǎn)證券化等方式消化存量債務(wù)。一是按照債務(wù)形成資產(chǎn)的性質(zhì)，對(duì)于有現(xiàn)金流的、市場(chǎng)屬性較強(qiáng)的項(xiàng)目，按照市場(chǎng)化原則，正常地削減資產(chǎn)和債務(wù)。二是對(duì)于投向交通運(yùn)輸設(shè)施和市政建設(shè)形成的顯性債務(wù)和隱性債務(wù)，通過(guò)盤活城市資產(chǎn)、證券市場(chǎng)化等方式化解?？筛鶕?jù)情況，或者將這些資產(chǎn)與負(fù)債“裝進(jìn)”各省公共事業(yè)類上市公司，或者盤活城市資產(chǎn)、配置土地等方式化解。三是對(duì)于無(wú)現(xiàn)金流的公益項(xiàng)目以及“純吃飯”形成的消耗，則盤活資源、出售資產(chǎn)、財(cái)政償還的形式處理。
采取積極措施，為市場(chǎng)化方式削減地方債提供有利條件。我國(guó)的融資平臺(tái)企業(yè)存在多、散、資質(zhì)較弱等狀況，不利于市場(chǎng)化方式削減地方債。為此，加快整合、改革融資平臺(tái)企業(yè)，降低市場(chǎng)對(duì)其融資及相應(yīng)債券的疑慮，在提高其融資能力的基礎(chǔ)上，逐步消化整合前的債務(wù)存量。同時(shí)，通過(guò)稅收等政策，在資產(chǎn)交易和投資環(huán)節(jié)給予相關(guān)投資者一定的優(yōu)惠、支持，增強(qiáng)金融工具的吸引力和效率，為市場(chǎng)化削減債務(wù)提供便利。
健全機(jī)制，完善制度，消除地方債問(wèn)題的體制機(jī)制根源。一是建立可持續(xù)、健康的融資機(jī)制，解決基礎(chǔ)設(shè)施融資問(wèn)題。對(duì)于公益性基礎(chǔ)設(shè)施融資，應(yīng)堅(jiān)持量力而行的原則，在預(yù)算內(nèi)安排。二是加快推進(jìn)財(cái)政體制改革，在適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任的前提下，明確各級(jí)政府事權(quán)和支出責(zé)任，進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分，完善轉(zhuǎn)移支付制度。三是堅(jiān)持誰(shuí)舉債誰(shuí)負(fù)責(zé)，建立責(zé)任追究機(jī)制。
